Attacco al federalismo

Dagli altari alla polvere: ecco quanto è successo, nell’arco di pochissimi anni, al federalismo. Nessuna sorpresa, in Italia può succedere anche questo; nel nostro Paese, infatti, spesso le parole vengono tanto usate ed abusate da risultare infine svuotate di significato. Ciò vale anche per il federalismo: dapprima presente nei programmi di gran parte degli schieramenti politici e poi frettolosamente rinnegato e accusato di essere portatore di tutti i mali dell’ultimo decennio. Una cosa però è chiara, anche se non viene messa in luce proprio per quella perdita di significato delle parole: il federalismo fiscale non può essere messo sul banco degli imputati semplicemente perché non c’è. Infatti, gran parte delle riforme delineate dalla legge n. 42/2009, quella approvata in maniera bipartisan dal Parlamento, non sono ancora entrate in vigore o sono state svuotate da successivi interventi governativi. Dalla riforma della Costituzione, già approvata in prima lettura al Senato e attualmente all’esame della Camera, probabilmente usciranno Regioni più deboli, con minori competenze a vantaggio dello Stato. Unioncamere del Veneto ha analizzato lucidamente gli attacchi strumentali alle Regioni e al federalismo, confutando puntualmente le argomentazioni di coloro che imputavano alla riforma federale l’origine di tutti i problemi del nostro Paese (Quaderno n. 18, “Il federalismo in tempo di crisi”).

 

Ora (quasi) tutti vorrebbero smantellare il federalismo. Sotto accusa sono state messe prima le Comunità montane, poi le Province e ora le Regioni. Domani magari toccherà ai Comuni. Si vuole davvero tornare al vecchio centralismo? Vorremmo fare presente a coloro che in questi giorni stanno attaccando il federalismo e il decentramento che è stata proprio la scellerata gestione accentrata dei conti nazionali a generare l’enorme debito pubblico che sta danneggiando la nostra economia. Ogni accusa di responsabilità nei confronti delle Regioni non trova alcuna conferma nei numeri. Il debito pubblico italiano è letteralmente esploso tra il 1981 e il 1994: in questi tredici anni il rapporto debito/Pil è passato dal 58,5% al 121,8%, con un incremento nominale di 927 miliardi di euro; ebbene, nello stesso periodo il debito delle Amministrazioni locali è cresciuto solamente di 14 miliardi di euro, vale a dire appena l’1,5% dell’incremento debitorio complessivo. Oltretutto, in quel periodo le Regioni avevano un’autonomia tributaria in media del 9% e la spesa gestita rappresentava appena il 20% della spesa pubblica nazionale al netto degli interessi. Diversamente, i dati avvalorano il legame tra la crescita del debito pubblico e accentramento fiscale. Tra il 1980 e la metà degli anni Novanta, periodo in cui il rapporto debito/Pil in Italia è più che raddoppiato, la quota di entrate fiscali a livello centrale sul totale (indice di accentramento fiscale) risultava in crescita e stabilmente al di sopra del 60%. Diversamente, a partire dalla fine degli anni Novanta e sostanzialmente fino alla crisi finanziaria del 2008, la flessione del debito pubblico è stata accompagnata da un moderato decentramento fiscale.

Il debito delle Amministrazioni locali è aumentato soprattutto tra il 1994 e il 2007, cioè nella fase storica in cui è avvenuto gran parte del decentramento delle competenze (maggiori spese) e dell’istituzione di nuovi tributi propri (IRAP, addizionale regionale IRPEF): tuttavia, la crescita del debito locale in questo arco temporale (+89 miliardi) rimane comunque di rilevanza marginale se confrontata con l’incremento del debito pubblico nazionale (+536 miliardi).

Nessuno ha finora ricordato che non si può tornare indietro al centralismo. L’Europa ci dice di tenere i conti pubblici in ordine; ci dice che dobbiamo ridurre i tempi di pagamento; ma ci dice anche che la sussidiarietà è un valore da tutelare, fondamentale per garantire un migliore rapporto tra la Pubblica amministrazione e i cittadini. Il depotenziamento delle Regioni e la marcia indietro sulla strada del federalismo rappresenterebbero, in questo senso, una evidente violazione dei principi europei di sussidiarietà e di autonomia, previsti dai Trattati di Maastricht e dall’ultimo Trattato di Lisbona dell’UE. Tutti gli altri Paesi europei stanno discutendo di come applicare, ad esempio, le norme sul ruolo dei Parlamenti regionali nella fase ascendente della formazione del diritto europeo, su come far meglio partecipare le Regioni alla fase applicativa discendente del diritto europeo. Perché noi, invece, andiamo contro questa tendenza generale? L’Italia ha firmato un Trattato che prevede anche una Politica di coesione che altro non è che una politica regionale di competenza UE per ridurre i divari di ricchezza e crescita fra le varie Regioni comunitarie. Vogliamo forse, tornare ad accentrare tutto ciò a livello nazionale?

In buona sostanza, serve più federalismo, non meno: anzi, servirebbe un federalismo a geometria variabile, attuando finalmente l’articolo 116 della Costituzione. Un esempio: l’applicazione del “federalismo differenziato” in Veneto comporterebbe uno spostamento di risorse dal Centro alla Periferia di oltre 4 punti del Pil regionale. La sola possibilità di gestire a livello locale una maggiore quantità di risorse avrebbe poi un “effetto volano” sul Pil procapite, che potrebbe così crescere del 9,2%. I benefici sul sistema economico regionale potrebbero essere ancor più significativi se non ci si limita a considerare il mero “spostamento” delle risorse finanziarie dal Centro alla Periferia, ma anche la riduzione delle spese di funzionamento connessa ad una maggiore efficienza nell’erogazione dei servizi rispetto a quella degli apparati centrali. Non a caso, lo Stato centrale per anni non ha saputo ridurre i propri costi nonostante il decentramento di alcune competenze amministrative alle Regioni e agli enti locali, lasciando che le spese di funzionamento continuassero a crescere.

La strada del federalismo a geometria variabile è forse l’unico strumento che abbiamo a disposizione per proseguire con il cantiere federale in questa fase di crisi, consentendo, da un lato, il controllo dei conti pubblici e, dall’altro, di perseguire le legittime aspirazioni di autogoverno dei territori. Occorre pertanto superare quella logica dell’uniformità che ha impedito la realizzazione di un vero decentramento amministrativo e fiscale in Italia, di fatto vanificando i progressi registrati negli ultimi decenni. Andare oltre la logica dell’uniformità non significa venire meno agli obblighi costituzionali della solidarietà: significa, molto più semplicemente, curare malattie diverse con terapie diverse. I territori hanno caratteristiche sociali e livelli di sviluppo molto differenti tra loro: eppure, proprio in ossequio a quella logica dell’uniformità (che non vuol dire necessariamente uguaglianza) il Veneto ha ancora oggi il medesimo grado di autonomia della Calabria. Bisogna dare la possibilità ai territori più virtuosi di poter gestire autonomamente una quota maggiore di risorse e di funzioni pubbliche: gli effetti a catena potrebbero essere molto positivi, sia in termini di crescita economica complessiva, sia per quanto concerne eventuali surplus di risorse fiscali da destinare allo sviluppo dei territori più in difficoltà. Regioni come il Veneto, l’Emilia Romagna, la Lombardia, la Toscana, hanno dimostrato nel campo della tutela della salute di poter raggiungere elevati livelli di performance nell’erogazione dei servizi sanitari, mantenendo l’equilibrio dal punto di vista finanziario. Perché limitare la sfera di competenza regionale esclusivamente alla sanità? Perché non accettare le sfide dell’Europa e applicare davvero il principio di sussidiarietà, estendendo e non riducendo il perimetro di azione delle Regioni?

 

Debito pubblico per livello di governo (miliardi di euro)

Dati al
31/12
Debito
pubblico
su Pil (%)
Totale
debito
pubblico
di cui,
Amm.
Centrali
di cui,
Amm.
Locali
 
1970 37,1 +13 +11 +2
1981 58,5 +142 +134 +8
1994 121,8 +1.069 +1.047 +22
2007 103,3 +1.605 +1.493 +111
2011 120,7 +1.907 +1.789 +117
1970-1981 21,4 +129 +123 +6
1981-1994 63,4 +927 +913 +14
1994-2007 -18,6 +536 +446 +89
2007-2011 17,4 +302 +296 +6
 

Elaborazioni Unioncamere del Veneto su dati Banca d’Italia e ISTAT

Verso l’accentramento dei poteri

Le Regioni sono oggi sul banco degli imputati per gli sprechi e il disastro della gestione della finanza pubblica nazionale, tocca alle Regioni dopo le accuse a Province e Comunità montane. Come al solito ci si dimentica che le in Italia i dipendenti delle Province pesano solamente l’1,75% sul totale dei dipendenti pubblici, quelli delle comunità montane lo 0,21% e quelli delle Regioni a statuto ordinario l’1,15%. Lo Stato invece ha il 56% dei dipendenti pubblici, ma su questa importante voce di spesa ben poco viene fatto. La crisi ha contribuito a rafforzare le tendenze verso un nuovo accentramento dei poteri e delle risorse pubbliche, fino a sfociare verosimilmente in un ridimensionamento della sfera costituzionale delle Regione, e, in prospettiva, in un accorpamento delle Regioni più piccole. Le tendenze al ri-accetramento dei poteri sono state suffragate dai dati da Unioncamere del Veneto, contenuti nel Quaderno di ricerca n. 19 (“Centro di spesa”).

 

Negli ultimi anni stanno emergendo chiaramente dei segnali di ri-accentramento dei poteri e della spesa pubblica. I dati contenuti nei documenti di finanza pubblica del Governo possono fornire, in tal senso, un utile quadro di riferimento. Nel 1990 la distribuzione della spesa pubblica per livello di governo era molto diversa dal quadro attuale: lo Stato gestiva il 16,1% del Pil, le Amministrazioni locali il 13,9% del Pil e gli Enti di previdenza il 12,9% del Prodotto nazionale. Le cose cambiarono sensibilmente negli anni successivi: dal 1996, infatti, gli Enti previdenziali detengono la quota maggiore della spesa pubblica primaria (al netto degli interessi), che ormai ha raggiunto il 20% del Pil.

L’anno successivo (1997) è avvenuto un altro sorpasso, quello delle Amministrazioni locali sullo Stato centrale: erano gli anni in cui si operava il decentramento di importanti funzioni (su tutte, la sanità) e si attribuivano agli Enti territoriali significativi poteri in termini di autonomia tributaria (IRAP, addizionali IRPEF). La quota di spesa gestita da Regioni ed enti locali crebbe progressivamente negli anni successivi fino a toccare il livello massimo nel 2009 (16% del Pil); di converso, la sfera di competenza pubblica dello Stato centrale si ridimensionò fino al 2000, anno in cui scese sotto il 10% del Pil (9,9%), per poi stabilizzarsi nell’intorno dell’11-12% negli anni successivi.

 

Dinamica e proiezione della spesa pubblica consolidata per livello di governo (in % sul Pil)

4.4_1grafico

Nota: spesa pubblica al netto degli interessi e dei flussi di risorse verso altri livelli di governo

Elaborazioni su dati ISTAT e MEF

 

Tuttavia, dal 2010 è in atto un lento ma inesorabile processo di ri-centralizzazione della spesa pubblica, paradossalmente proprio negli anni in cui si muovevano i primi passi del cantiere del federalismo fiscale. È con la crisi dello spread e le successive manovre finanziarie che le Amministrazioni locali iniziano a perdere peso e rilevanza nell’ambito complessivo della spesa pubblica. Nel 2010 la spesa locale superava quella centrale di 4 punti di Pil (15,6% contro 11,6%): con la tendenza in atto, questo differenziale si ridurrà progressivamente fino ad arrivare a 3,2 punti di Pil nel 2015 (13,5% contro 10,4%). Questo significa che la spesa locale è destinata a ridursi molto più velocemente di quella statale.

Una conferma dell’attuale tendenza del rafforzamento dei poteri centrali arriva dalle conclusioni della Commissione per le riforme costituzionali, istituita l’11 giugno 2013 al fine di formulare proposte di revisione della seconda parte della Costituzione. Nella Relazione finale del 17 settembre 2013 emerge la proposta di riportare sotto la competenza esclusiva del legislatore statale alcune materie attualmente attribuite alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni: il documento fa esplicito riferimento alle “grandi reti di trasporto e di navigazione”, alla “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” e all’“ordinamento della comunicazione” e propone altresì di valutare il ricollocamento sotto la sfera legislativa statale di ulteriori materie attualmente di competenza regionale. Tale volontà è stata poi ribadita col nuovo Esecutivo nel corso del processo parlamentare di revisione della seconda parte della Costituzione, il cui primo passo è stata l’approvazione in prima lettura al Senato lo scorso mese di agosto.

 

Con la crisi si abbassa il differenziale di spesa Centro-Periferia (in % sul Pil)

4.4_2grafico

Elaborazioni su dati ISTAT e MEF

 

Viene inoltre prevista una speciale clausola di salvaguardia che consentirebbe allo Stato di intervenire nelle materie di competenza regionale tutte le volte e nei limiti in cui lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o economica, la realizzazione di programmi di interesse nazionale e le grandi riforme economico-sociali. Si tratta di una proposta in linea di massima condivisibile ma che, considerati i precedenti, potrebbe legittimare il potere statale nel proseguire nell’azione di ridimensionamento del ruolo delle Autonomie locali, mettendo la parola fine alla riforma del federalismo fiscale.

L’autonomia “rubata”

Anche nel 2015 l’assetto della finanza locale è destinato a conoscere una nuova trasformazione. La legge di stabilità taglierà 6,2 miliardi alle Regioni e agli enti locali, tagli che rappresentano la parte prevalente dell’operazione di spending review. Inoltre, sono previsti interventi sull’assetto tributario regionale e locale, come l’abbattimento dell’IRAP regionale e la totale attribuzione dell’IMU sui capannoni (immobili “D”) ai Comuni (in cambio dell’addizionale Irpef). Questa operazione dovrebbe rinforzare l’autonomia tributaria dei Comuni, che negli ultimi anni è stata indirizzata quasi completamente a ripristinare le mancate risorse derivanti dai tagli ai trasferimenti. Il rischio è che, anche alla luce dei nuovi tagli e del debutto del nuovo Fondo sui crediti non esigibili, l’autonomia concessa agli enti locali sia vana. Tale rischio era stato anticipato e argomentato da Unioncamere del Veneto nel Quaderno di ricerca n. 19 “Centro di spesa”.

 

Le manovre finanziarie, approvate a seguito della crisi dello spread, hanno contribuito a fermare il cantiere del federalismo fiscale che, di fatto, non ha potuto sviluppare gli effetti positivi sulla spesa pubblica e sulla responsabilità amministrativa che erano tra i principi cardine e gli obiettivi di tale riforma. Evidentemente, con i venti di crisi si è ritenuto opportuno bloccare il decentramento fiscale e potenziare l’azione di governance dei conti pubblici da parte dello Stato centrale. Regioni ed enti locali hanno subìto una ingente riduzione delle risorse spettanti ai fini dell’attuazione del federalismo fiscale; hanno dovuto fare i conti con l’inasprimento dei vincoli del Patto di stabilità interno, con conseguenze negative in termini di rigidità del bilancio; hanno dovuto innalzare le aliquote locali prevalentemente per sopperire ai tagli ai trasferimenti e per rispettare gli obiettivi finanziari imposti dalla normativa nazionale. La legge statale, inoltre, è intervenuta numerose volte sull’autonomia tributaria locale, creando degli ibridi fiscali che hanno danneggiato soprattutto il contribuente: ci si riferisce alla quota di IMU di competenza statale e all’incremento automatico dell’aliquota base dell’addizionale regionale IRPEF.

I dati disponibili, inoltre, confermano non solo che il processo di riforma federale si è fermato ma registrano anche un vero e proprio passo indietro sulla strada dell’autonomia locale. Infatti, dal varo della riforma federale al 2012 le entrate delle Amministrazioni centrali sono aumentate di 10 miliardi di euro, mentre quelle degli Enti di previdenza addirittura di 27 miliardi; diversamente, le risorse a disposizione delle Amministrazioni locali si sono ridotte di 10 miliardi di euro. In pratica, non c’è stato il sostanziale scambio tra tributi locali e trasferimenti così come previsto dalla legge-delega sul federalismo fiscale, bensì si è verificata una “centralizzazione” delle entrate locali.

 

Dinamica e proiezione delle entrate per livello di governo (miliardi di euro)

4.2 grafico A

Elaborazioni su dati ISTAT e MEF

 

Le previsioni per gli anni futuri indicano un rafforzamento della tendenza in corso. Nel 2015 le entrate dello Stato, rispetto al 2012, dovrebbero crescere di ulteriori di 32 miliardi mentre le risorse disponibili degli Enti previdenziali sono destinate ad aumentare di 27 miliardi. Diversamente, gli introiti delle Amministrazioni locali, sulla base dei dati di finanza pubblica disponibili, tra il 2012 e il 2015 fletteranno di altri 12 miliardi. Nell’intero arco temporale considerato (2009-2015), Regioni ed enti locali subiranno un’erosione delle risorse disponibili valutabile in 22 miliardi di euro.

Tuttavia, nel quadro di una riduzione generalizzata delle risorse a livello locale, il gettito delle tasse locali aumenterà al fine di compensare i tagli ai trasferimenti operati primariamente dallo Stato centrale. Infatti, nel recente periodo (2009-2012) le Amministrazioni locali hanno accresciuto le entrate fiscali proprie (+16 miliardi), anche se tale incremento non è stato sufficiente a ripristinare integralmente la riduzione delle risorse trasferite (-29 miliardi). La tendenza per gli anni futuri, a scenario normativo invariato, si dovrebbe caratterizzare per un indebolimento della capacità fiscale delle Amministrazioni locali, verosimilmente anche per la saturazione dei margini di manovra sulle aliquote, e per una ulteriore riduzione delle risorse trasferite a seguito dell’entrata a regime dei tagli a valere sul Fondo sanitario nazionale e agli Enti territoriali previsti dalle manovre finanziarie approvate nel biennio 2011-12.

 

Dinamica e proiezioni delle entrate delle Amministrazioni locali (miliardi di euro)

4.2 graficoB

Elaborazioni su dati ISTAT e MEF

 

L’elevato grado di incertezza istituzionale consente solo di immaginare il futuro assetto finanziario e istituzionale tra Centro e Periferia. L’opacità e la mancanza di una visione stabile ed organica dei rapporti tra Stato e Amministrazioni locali generano effetti negativi in particolare sulle comunità e sui contribuenti: a titolo esemplificativo, giova ricordare che nel 2013 il termine di approvazione dei bilanci di previsione per l’anno in corso è stato posticipato fino al 30 novembre e nel 2014 tale termine è stato fissato al 30 settembre.

 

Il federalismo a geometria variabile

Il processo di riforma del titolo V della Costituzione prevede una diversa ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni e il tramonto del Senato elettivo a favore di una nuova Assemblea rappresentativa delle Autonomie locali. Viene parzialmente modificato l’articolo 116 della Costituzione, disposizione che prevede la possibilità per le Regioni di richiedere l’attribuzione di alcune competenze statali: nel testo approvato al Senato lo scorso 8 agosto, questa facoltà è esercitabile “purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio”. In altri termini, solo le Regioni “virtuose” possono richiedere ulteriori poteri. Il tema dell’articolo 116 della Costituzione è stato affrontato da Unioncamere del Veneto in uno dei primi numeri di CongiunturaPa (n. 2/2010) intitolato “Verso il federalismo differenziato: effetti finanziari sui bilanci di quattro Regioni”.

 

L’articolo 116 della Costituzione concede alle Regioni ordinarie la possibilità di richiedere la competenza legislativa esclusiva su una serie di materie conferite completamente o in via concorrente allo Stato. Si tratta della via costituzionale per procedere alla realizzazione di quel “federalismo a geometria variabile” (o “federalismo differenziato”) più volte sollecitato da alcune Regioni del Nord.

L’obiettivo del presente rapporto è determinare l’impatto finanziario sui bilanci delle quattro principali Regioni a statuto ordinario del Nord (Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Veneto) conseguente ad un ipotetico assetto federale “differenziato”; si fa presente che questi territori sono accomunati da un residuo fiscale stabilmente e ampiamente positivo.

Queste Regioni (con l’eccezione dell’Emilia Romagna) hanno già formulato dei documenti in cui figuravano degli elenchi con delle materie per le quali si richiedeva la piena potestà legislativa. Alla base del presente studio vi è l’ipotesi che alle quattro Regioni in questione vengano attribuite tutte le materie legislative espressamente previste dalla Costituzione secondo quanto disposto dall’art. 116: in altre parole, si verificherà di quanto potrà accrescere il potere legislativo (e la relativa sfera finanziaria) delle Regioni ordinarie a Costituzione invariata.

La devoluzione di competenze e di risorse andrebbe a incrementare la dimensione finanziaria dei bilanci regionali. L’integrale attuazione dell’art. 116 nelle quattro Regioni equivarrebbe ad un decentramento della spesa pari a circa 15,8 miliardi di euro, per far fronte prevalentemente ad uscite di natura corrente (poco meno di 13,3 miliardi). L’istruzione assorbirebbe ben il 72,2% di tali risorse, seguita a distanza dagli interventi legati alle infrastrutture con il 14,6%. La spesa nelle quattro Regioni ordinarie passerebbe da 55,1 a 74,6 miliardi di euro, con una crescita complessiva del 35,5%: le Amministrazioni regionali si troverebbero così a gestire un ammontare di risorse pari al 10,5% del loro Pil (a fronte dell’attuale 7,8%).

Nella tabella sottostante viene riportato il dettaglio per ciascuna delle quattro Regioni ordinarie. La spesa della Regione Piemonte arriverebbe al 13,0% del Pil (dall’attuale 9,8%), mentre l’Emilia Romagna passerebbe dall’8,1% all’11,1% del proprio Prodotto interno lordo; su valori analoghi a quelli emiliani si collocherebbe altresì il Veneto (10,9% del Pil), mentre la Lombardia si attesterebbe al 9,2%.

 

Stima delle risorse da decentrare a seguito del “federalismo differenziato” (art. 116 Cost.): effetti sui bilanci di ciascuna Regione (anno 2009)

In % sul Pil Spesa
attuale
(2009) (a)
Risorse
aggiuntive
(b)
di cui, da girare agli enti locali Spesa “post
art. 116”
(a+b)
Emilia Romagna 8,1 3,0 0,7 11,1
di cui, spese correnti 7,5 2,5 0,7 10,0
di cui, spese d’investimento 0,6 0,5 0,0 1,1
Lombardia 6,8 2,4 0,4 9,2
di cui, spese correnti 6,2 2,1 0,4 8,4
di cui, spese d’investimento 0,6 0,3 0,0 0,9
Piemonte 9,8 3,2 0,5 13,0
di cui, spese correnti 8,7 2,7 0,4 11,4
di cui, spese d’investimento 1,1 0,4 0,0 1,5
Veneto 8,0 2,9 0,6 10,9
di cui, spese correnti 7,0 2,4 0,4 9,4
di cui, spese d’investimento 1,0 0,5 0,1 1,5
 

Elaborazione su dati Ragioneria Generale dello Stato ed altre fonti

 

A seguito di una ipotetica attuazione integrale dell’articolo 116 della Costituzione in Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Veneto, si registrerebbe una diminuzione degli attuali divari della capacità di spesa tra Regioni a statuto speciale e Regioni ordinarie. Valle d’Aosta, Bolzano e Trento rimarrebbero praticamente irraggiungibili, ma il gap con Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Sicilia verrebbe ridotto di molto.

Attualmente, il Piemonte occupa l’undicesimo posto nella graduatoria della spesa regionale procapite (2.680 euro): con il federalismo differenziato salirebbe alla settima posizione (3.553 euro), scalzando Basilicata, Sicilia, Lazio e Liguria e “insidiando” la Sardegna. L’Emilia Romagna guadagnerebbe ben otto posizioni, salendo dal diciassettesimo (2.488 euro procapite) al nono posto (3.408 euro), collocandosi tra la Basilicata e la Sicilia. Il Veneto avrebbe un beneficio ancora più consistente, poiché scalerebbe dalla ventesima (2.313 euro per abitante) all’undicesima posizione (3.144 euro); infine, la Lombardia abbandonerebbe l’ultima posizione lasciandola alle Marche, raggiungendo così il tredicesimo posto.

 

Stima delle risorse da decentrare a seguito del “federalismo differenziato” (art. 116 Cost.).

Confronto con le altre Regioni

Spesa attuale Spesa “post art. 116 Cost.”
Pos. Regione Euro
procapite
Pos. Regione Euro
procapite
1 VALLE D’AOSTA 12.992 1 VALLE D’AOSTA 12.992
2 BOLZANO 9.729 2 BOLZANO 9.729
3 TRENTO 8.367 3 TRENTO 8.367
4 FRIULI-V.G. 5.050 4 FRIULI-V.G. 5.050
5 MOLISE 4.052 5 MOLISE 4.052
6 SARDEGNA 3.884 6 SARDEGNA 3.884
7 BASILICATA 3.449 7 PIEMONTE 3.553
8 SICILIA 3.393 8 BASILICATA 3.449
9 LAZIO 3.057 9 EMILIA ROMAGNA 3.408
10 LIGURIA 2.734 10 SICILIA 3.393
11 PIEMONTE 2.680 11 VENETO 3.144
12 PUGLIA 2.666 12 LAZIO 3.057
13 CALABRIA 2.666 13 LOMBARDIA 2.946
14 UMBRIA 2.573 14 LIGURIA 2.734
15 CAMPANIA 2.496 15 PUGLIA 2.666
16 ABRUZZO 2.495 16 CALABRIA 2.666
17 EMILIA ROMAGNA 2.488 17 UMBRIA 2.573
18 TOSCANA 2.412 18 CAMPANIA 2.496
19 MARCHE 2.398 19 ABRUZZO 2.495
20 VENETO 2.313 20 TOSCANA 2.412
21 LOMBARDIA 2.172 21 MARCHE 2.398

Elaborazione su dati Ragioneria Generale dello Stato ed altre fonti

 

L’attuazione dell’art. 116 darebbe di fatto vita ad un nuovo modello istituzionale: da un assetto “duale” (RSS-RSO) si passerebbe ad uno “tripartito” (RSS-RSO-RFD), dove RFD sta per “Regioni con federalismo differenziato”. Nelle quattro Regioni pioniere del federalismo a geometria variabile la spesa media si distanzierebbe di oltre 500 euro procapite dalle rimanenti Regioni ordinarie, anche se il distacco dalle Regioni a statuto speciale rimarrebbe ancora evidente (oltre 1.200 euro per abitante). Tuttavia, un assetto così strutturato fotograferebbe in maniere più attendibile la reale situazione territoriale del nostro Paese, nella quale esistono aree a consolidata tradizione autonomista (RSS) ed altre a vocazione più recente (RFD): la sfida più grande è quella di far convivere le legittime esigenze di autonomia con la solidarietà verso le regioni più in difficoltà.

Tagliare la spesa è possibile

Il contenimento della spesa pubblica è l’unica via possibile per garantire la sostenibilità dei conti nazionali nei prossimi anni. La pressione fiscale ha ormai raggiunto livelli record, stabilizzandosi negli ultimi anni attorno al 43-44% del Pil: ulteriori inasprimenti della pressione fiscale allontanerebbero il Paese dalla ripresa economica, purtroppo posticipata al 2015. Alla luce di queste considerazioni, l’unica possibilità per rilanciare l’economia e garantire la stabilità dei conti pubblici richiesta dagli organismi comunitari è la riduzione della spesa pubblica. Tuttavia, tagliare razionalmente la spesa pubblica in Italia sembra una missione impossibile: finora, infatti, si sono seguite politiche facilmente assimilabili ai “tagli lineari”. Un confronto con due Paesi federali come Germania e Spagna ci restituisce l’idea dell’entità della spesa pubblica “aggredibile” senza intaccare i servizi: il tema è stato ampiamente sviluppato nel Quaderno n. 11 “Responsabilità e federalismo”, fornendo risultati sorprendenti.

 

Lo studio fornisce una stima sui possibili risparmi nell’ipotesi in cui l’Italia assuma i valori di alcuni parametri-chiave dell’assetto pubblico di due Paesi tendenzialmente federali (e comunque ampiamente decentrati dal punto di vista tributario) come Spagna e Germania. L’elaborazione considera tre parametri:

  • i consumi intermedi per abitante;
  • la dotazione di personale pubblico;
  • la spesa media per il personale.

 

La spesa per consumi intermedi per abitante, calcolata in parità di potere d’acquisto al fine di eliminare le distorsioni dovute alle diversi livelli del costo della vita, risulta maggiore in Italia: nel nostro Paese, infatti, tale aggregato di spesa nel periodo 2003-2007 è stato pari a 1.279 euro procapite, a fronte dei 1.153 euro della Spagna e i 1.103 euro della Germania.

Per quanto concerne la dotazione di personale pubblico, l’Italia si colloca su livelli superiori a quelli degli altri due Paesi: più precisamente, la nostra P.A. in media detiene un settore pubblico pari a 62,2 dipendenti ogni mille abitanti, a fronte dei 56,1 della Germania e dei 55,8 della Spagna.

L’ultimo parametro riguarda la spesa per il personale, ovvero il costo del lavoro per la Pubblica amministrazione, dato dalle retribuzioni e dai contributi previdenziali a carico del datore di lavoro (quindi la P.A.); rapportando la spesa per redditi da lavoro dipendente al numero di unità di personale si evidenziano rilevanti differenze tra i vari Paesi. In Germania, il costo del lavoro sostenuto per ciascun dipendente è di 34.759 euro all’anno (media 2003-2007), mentre in Italia sale fino a 41.826 euro e in Spagna a 42.374 euro. Si mette in evidenza come nel Paese iberico si sia verificato un significativo incremento dei costi medi destinati a tale voce di spesa, al punto da superare il livello della P.A. italiana.

 

Quadro dei parametri considerati (media 2003-2007)

3.5_1grafico

(*) espressi in parità di potere d’acquisto

Elaborazione su dati Eurostat, ISTAT e fonti istituzionali tedesche e spagnole

 

Ipotizzando di applicare tali parametri-chiave al caso italiano, si avrebbe la situazione descritta nel grafico successivo. Si è scelto di utilizzare due ipotesi modulari: la prima, definita per comodità ipotesi “A” si basa sui primi due indicatori presentati (ovvero i consumi intermedi per abitante e il numero di dipendenti pubblici per abitante) costituisce la proposta base, in grado comunque di far evidenziare notevoli risparmi per la P.A. italiana; la seconda ipotesi, definita “B”, aggiunge ai parametri dell’ipotesi “A” anche il costo del lavoro medio. A questo proposito, appare opportuno effettuare una ulteriore precisazione: tale elemento risente in maniera importante delle normative previdenziali e di lavoro pubblico di ciascun Paese. Ad esempio, le differenze in termini di aliquote contributive a carico del datore di lavoro (quindi lo Stato) o del lavoratore (il dipendente pubblico) possono generare non poche distorsioni per quanto concerne la spesa complessiva per il personale sostenuta dalle Amministrazioni pubbliche. Pertanto, l’ipotesi “B” è verosimilmente quella meno applicabile (quanto meno nel breve-medio periodo) e rappresenta un esercizio puramente teorico e dimostrativo, anche se interessante al fine di confrontare le peculiarità di ciascun assetto pubblico esaminato.

Dopo questa doverosa precisazione, si procede con l’analisi dei risultati della simulazione. Per quanto concerne l’ipotesi “A”, se l’Italia adottasse i parametri della Germania il possibile risparmio sarebbe di circa 1,8 punti di Pil all’anno, dei quali 0,7 derivanti dalla minore spesa per consumi intermedi e 1,1 punti imputabili al minor numero di dipendenti pubblici. Analogamente, l’adeguamento all’assetto pubblico spagnolo potrebbe garantire risparmi pari all’1,6% del Pil in media ogni anno, dei quali 0,5 punti derivanti dalla minore spesa per consumi intermedi e 1,1 punti dalla minore dotazione di personale pubblico. Tuttavia, mentre per la Germania la stima dei possibili risparmi non presenta particolari variazioni da un anno all’altro, la simulazione applicata secondo il modello “spagnolo” evidenzia una rapida erosione dei risparmi teorici a partire dal 2003. In sostanza, mediante l’applicazione dell’ipotesi “A”, l’Italia potrebbe beneficiare di una minore spesa di 25,7 miliardi di euro nel caso si allineasse agli standard tedeschi, e di 23,3 nel caso adottasse i parametri spagnoli.

Integrando la presente simulazione con l’indicatore del costo del lavoro medio si ottengono i risultati relativi all’ipotesi “B”; in questo caso, adottando la normativa tedesca si arriverebbe a risparmiare fino a 3,4 punti di Pil ogni anno, mentre la soluzione spagnola garantirebbe risparmi inferiori a quelli calcolati per l’ipotesi “A”, in quanto il costo medio del lavoro per dipendente risulta leggermente superiore rispetto a quello evidenziato per l’Italia. In questo caso, il risparmio applicando gli standard della Germania salirebbe a 49,4 miliardi di euro, mentre la minore spesa garantita dal modello spagnolo scenderebbe a 21,3 miliardi.

 

Possibili risparmi per l’Italia applicando i parametri di Germania e Spagna.

Media 2003-2007 (in miliardi di euro)

3.5_2grafico

Elaborazione su dati Eurostat, ISTAT e fonti istituzionali tedesche e spagnole

 

Una questione di efficienza

Gli interventi messi in campo per la riduzione della spesa pubblica affrontano solo una parte del problema che affligge il nostro Paese. Tagliare gli sprechi della spesa pubblica è necessario e doveroso, poiché tolgono risorse importanti alle possibilità di sviluppo e di rilancio dell’economia, appesantendo e rallentando la competitività del sistema Paese. Tuttavia, il taglio della spesa pubblica (soprattutto se lineare) non è sufficiente per guardare con maggiore fiducia al futuro. È necessario favorire in tutti i modi una maggiore efficienza nella gestione del sistema pubblico, per tutti i livelli di governo e ad ogni latitudine. È un’operazione complessa e che va attuata migliorando anche i servizi non strettamente connessi all’operatore pubblico, come i trasporti, la costruzione di infrastrutture, la logistica. Il tema dell’efficienza, della sostenibilità e della competitività è stato affrontato da Unioncamere del Veneto nel terzo di CongiunturaPa (n. 3/2011) intitolato “Efficienza e sostenibilità della PA in Europa: un confronto tra i 27 Paesi UE”, creando una sorta di “pagella” per ciascun Paese dell’Unione.

 

L’analisi del comportamento della Pubblica amministrazione in Europa fornisce molti spunti e utili elementi per comprendere appieno quanto accaduto nei Paesi dell’Unione europea prima e durante la recessione del biennio 2008-2009. La crisi finanziaria internazionale ha messo a dura prova le economie occidentali, soprattutto quelle europee, costringendo gli esecutivi a varare misure appropriate per contrastare la disoccupazione, sgravare fiscalmente le imprese e sostenendo massicciamente i principali gruppi bancari coinvolti.

La portata degli interventi è stata tuttavia condizionata dalla situazione debitoria e fiscale di partenza dei Paesi membri. All’inizio della crisi le possibilità di indebitamento per alcuni esecutivi sono apparse subito molto ridotte per effetto di politiche di deficit spending adottate nel passato. I Paesi europei hanno dovuto agire calibrando i propri interventi anche nei confronti dei parametri del Patto di stabilità e crescita, momentaneamente allentati dall’Unione Europea a causa della straordinarietà della congiuntura economica.

In tale contesto il caso della Grecia ha dimostrato come politiche non virtuose e soprattutto non sostenibili nel medio-lungo periodo abbiano portato velocemente un Paese europeo verso una situazione di default. Si tratta di un rischio che oggi non appare così improbabile per buona parte degli Stati membri, se non adotteranno misure di contenimento della spesa e del debito pubblico come la BCE sollecita.

Una bassa efficienza della Pubblica Amministrazione appare quindi come una delle principali cause che conducono a debiti pubblici elevati, bassa attrattività degli investimenti, basso livello dei servizi erogati alla popolazione. Per di più, un’elevata spesa pubblica unita ad un già consistente debito, può portare in periodi di bassa crescita all’impossibilità di implementare politiche espansive al fine di rilanciare la crescita.

Per comprendere la situazione delle Pubbliche Amministrazioni in Europa, il Centro Studi di Unioncamere del Veneto ha voluto determinare il grado di efficienza, sostenibilità e qualità dell’output del settore pubblico nei Paesi dell’Unione Europea, attraverso l’analisi e la sintesi di un set composito di alcune variabili. L’analisi si articola in 3 sub-indicatori con l’obiettivo di esprimere rispettivamente il livello di efficienza delle Amministrazioni pubbliche di ciascun Paese, il grado di sostenibilità dell’assetto finanziario e la qualità degli output, ovvero gli effetti delle politiche adottate dalle P.A. Successivamente, i sub-indicatori sono stati sintetizzati al fine di ottenere un indicatore generale in grado di rappresentare globalmente le performance dei singoli Paesi in tutti e tre gli ambiti individuati.

L’indicatore generale colloca ai vertici della graduatoria complessiva i Paesi dell’Europa settentrionale. La P.A. che complessivamente riesce a coniugare nel migliore dei modi l’efficienza, la sostenibilità dei conti pubblici e la qualità degli output è quella danese; la Danimarca ha fatto registrare un indice complessivo di 160,17, espresso ponendo pari a 100 la media dei Paesi UE nel 2004. Al secondo e la terzo posto si collocano rispettivamente Svezia (159,77) e Lussemburgo (143,33); completano la parte alta della graduatoria la Finlandia, l’Olanda, l’Austria e la Germania.

L’Italia occupa il quindicesimo posto con un indice (105,61) inferiore alla media UE (111,01) ma che comunque fa registrare un significativo miglioramento rispetto al 2004 (99,15). È opportuno far rilevar che buona parte di tale risultato è dovuto alle performance costantemente sopra la media europea che il nostro Paese ha registrato nel sub-indicatore dell’output. Ciò esprime un potenziale che sembrerebbe venir attenuato dal peso delle variabili relative alla sostenibilità e all’efficienza della Pubblica Amministrazione. La classifica generale è chiusa da Romania, Lettonia e Grecia, ampiamente al di sotto della media continentale.

L’analisi del comportamento delle Pubbliche Amministrazioni europee fornisce molti spunti e interessanti informazioni aggiuntive per comprendere meglio quanto accaduto agli Stati dell’Unione durante la crisi. La capacità di reagire con prontezza e decisione alla congiuntura negativa è dipesa per buona parte dalla situazione in cui le Amministrazioni si trovavano prima che gli Stati entrassero in recessione. I Paesi che hanno agito con più efficienza e sostenibilità riguardo alle loro politiche economiche sono quelli che più hanno potuto fare per ridurre gli effetti negativi. Per contro, molti Stati che si trovavano in situazioni di alto indebitamento e bassa efficienza della P.A., hanno affrontato tale periodo con maggiori difficoltà.

 

Classifica degli indicatori delle PA (base 100=media UE 2004)

Indicatore
sintetico
generale
sub-
indicatore
efficienza
sub-
indicatore
sostenibilità
sub-
indicatore
output
Danimarca 160,17 131,39 107,83 139,55
Svezia 159,77 131,01 113,27 143,56
Lussemburgo 143,43 125,33 125,98 128,41
Finlandia 143,15 132,34 96,72 129,61
Olanda 135,97 126,56 91,08 136,82
Austria 127,21 119,47 97,07 111,71
Germania 126,99 125,11 99,40 116,68
Belgio 125,30 113,78 81,27 130,28
Regno Unito 122,47 114,31 85,51 129,46
Francia 121,12 117,50 80,33 123,84
Slovenia 114,99 107,93 96,17 119,77
Irlanda 110,23 111,97 69,58 121,30
Cipro 108,36 83,85 84,59 127,36
Estonia 108,27 100,48 105,81 114,31
Italia 105,61 95,03 82,68 112,82
Malta 102,32 88,88 93,79 109,52
Repubblica Ceca 101,13 111,62 101,44 102,24
Ungheria 99,22 104,15 87,51 101,32
Spagna 97,36 90,20 75,71 124,22
Portogallo 93,46 97,07 69,10 106,29
Slovacchia 93,07 101,01 95,08 101,10
Bulgaria 90,58 87,12 104,68 97,20
Polonia 90,25 93,48 87,19 102,29
Lituania 81,21 93,40 75,01 99,48
Grecia 80,67 85,35 44,80 111,33
Lettonia 79,34 93,25 78,27 91,19
Romania 75,50 88,75 89,90 84,99
Media UE 111,01 106,31 89,62 115,43

Elaborazioni Unioncamere del Veneto

 

La distribuzione del personale pubblico nei Paesi europei

Negli ultimi anni la spesa per il personale pubblico ha subìto una significativa flessione, a seguito delle politiche di blocco del turn over e di congelamento dei rinnovi contrattuali. È indubbio che tali scelte abbiano impattato in maniera positiva sulla tenuta dei conti pubblici nazionali. Tuttavia, rimangono forti squilibri interni al comparto pubblico, soprattutto per quanto concerne la relazione Centro-Periferia. Il problema risale all’attuazione del federalismo amministrativo (fine anni Novanta), quando, a seguito della devoluzione di rilevanti competenze amministrative, non si è proceduto con un adeguato trasferimento del personale pubblico. Il tema sta tornando d’attualità, anche se in versione “rivista e corretta”: infatti, con la legge Delrio è previsto il trasferimento di parte del personale provinciale ad altri enti. La questione della distribuzione del personale pubblico è stata trattata dal gruppo di lavoro dell’Osservatorio sul federalismo e la finanza pubblica, che ha redatto un contributo dal titolo “Il decentramento finanziario in alcuni Paesi europei” confluito poi nel Primo Rapporto sulla Finanza Pubblica della Fondazione Rosselli “Finanza pubblica e federalismo. Strumenti finanziari innovativi: autonomia e sostenibilità” (Maggioli Editore, 2012).

 

Il personale è il principale strumento attraverso cui le Amministrazioni pubbliche raggiungono (o tentano di raggiungere) i rispettivi obiettivi istituzionali. In altre parole, nell’analisi dell’efficienza della spesa pubblica non si può prescindere dal fattore umano. L’utilizzo del fattore del personale pubblico appare estremamente variabile tra i principali Paesi europei, sia sotto l’aspetto quantitativo sia per quanto riguarda accezioni più qualitative.

Tuttavia, non si spiega l’elevata incidenza del personale centrale sul totale del pubblico impiego in un Paese come l’Italia, ormai avviato verso la fase cruciale di quel percorso indirizzato al decentramento e all’autonomia iniziato nei primi anni Novanta. Secondo gli ultimi dati dell’OCSE, il 57,4% del personale pubblico italiano lavora alle dipendenze delle Amministrazioni centrali, il valore più elevato tra gli otto Paesi considerati nel presente rapporto. Si tratta di un assetto che appare in evidente contraddizione con la ripartizione della spesa pubblica per livello di governo messa in luce precedentemente: se si esclude la spesa per gli interessi sul debito e la spesa gestita dagli Enti previdenziali (costituita prevalentemente da prestazioni pensionistiche), lo Stato centrale sostiene il 42,6% dei costi delle Amministrazioni pubbliche, avvalendosi di oltre il 57% del pubblico impiego nazionale. Diversamente, le Amministrazioni territoriali (Regioni, Province e Comuni) devono farsi carico del 57,4% della spesa pubblica con appena il 42,6% del personale dipendente. Al di là della necessaria attuazione del federalismo fiscale, non ci potrà essere un vero (e benefico) decentramento senza il trasferimento del personale dal Centro alla Periferia.

Inoltre, non si può non mettere in evidenza che l’Italia appare ben lontana dai Paesi federali, Germania e Spagna su tutti: in Germania appena l’11% del personale appartiene al Governo centrale, mentre in Spagna tale quota si attesta al 38%.

La distribuzione del personale pubblico per livello di governo risente inevitabilmente dell’assetto dei poteri e delle competenze di ciascuna Amministrazione, diversa da Paese e Paese. Appare opportuno precisare che il confronto proposto ha pertanto una funzione meramente descrittiva e non ha finalità valutative o di analisi di efficienza. Tuttavia, i dati appaiono particolarmente interessanti poiché, prendendo atto della collocazione del pubblico impiego, mettono in luce la spiccata eterogeneità tra le PA dei Paesi europei.

 

Distribuzione del personale pubblico per livello di governo (valori %)

3.3_grafico

Fonte: OCSE

 

La distribuzione del personale tra livelli di governo si innesta nella più ampia questione della spesa pubblica, specialmente della parte corrente (di cui il personale fa parte). Al netto delle uscite per interessi, la spesa corrente (in questo caso definita “primaria”) è rimasta sostanzialmente stabile negli ultimi anni. Il problema, semmai, è ascrivibile agli anni antecedenti la crisi: tra il 2005 e il 2010, vale a dire nell’arco di un quinquennio, la spesa corrente primaria è passata da 568,7 a 670,4 miliardi di euro: si tratta di oltre 100 miliardi, in media 20 miliardi in più ogni anno.

Si è speso troppo per il personale pubblico e per i consumi intermedi, nonostante fosse nota la fragilità dei nostri conti pubblici, particolarmente vulnerabili in ragione di una spesa per prestazioni sociali (pensioni e assistenza) in costante crescita per ragioni di invecchiamento della popolazione e, più recentemente, a seguito dell’aggravarsi della condizione del mercato del lavoro (ammortizzatori sociali). Le politiche di rigore sulle spese di funzionamento (personale e consumi intermedi) intraprese recentemente hanno solamente “congelato” i livelli di spesa, senza però incidere in maniera strutturale sull’organizzazione complessiva. C’è bisogno di riorganizzare la Pubblica amministrazione, a partire dallo Stato centrale.

 

Italia. Dinamica delle principali componenti della spesa corrente (in miliardi di euro)

  1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012
Spese per il personale 85,6 103,9 124,3 156,5 172,1 170,1 167,1
Consumi intermedi e acquisti P.A. 52,8 63,2 86,3 117,2 136,1 136,1 134,7
Prestazioni sociali 105,4 154,4 195,5 242,3 298,4 305,1 311,7
Altre spese correnti 22,0 25,8 37,9 52,6 63,8 61,3 59,2
Spesa corrente primaria 265,8 347,3 444,0 568,7   670,4 672,6 672,8
per conoscenza:
Interessi passivi 70,7 109,8 74,9 66,5 71,1 78,0 86,1
Spese correnti 336,5 457,1 518,9 635,2   741,5 750,6 758,9

Elaborazioni Unioncamere del Veneto su dati Ministero dell’Economia e ISTAT

 

Per un’Europa delle Regioni

Si discute spesso di riforma dell’Unione europea e della necessità di avvicinarla il più possibile ai cittadini e alle imprese, auspicando un’Europa che sia meno “tecnica” e più “politica”. Il dibattito si indirizza quasi periodicamente verso la cosiddetta “Europa delle Regioni”, vale a dire un’organizzazione istituzionale meno centralistica in cui i territori contino di più. A tale proposito riportiamo un estratto di un intervento della dottoressa Cecilia Odone dal titolo “Come le Regioni italiane devono strutturarsi per creare un’Europa delle Regioni” e contenuto nel Quaderno di ricerca n. 13 di Unioncamere del Veneto “Federalismo, Sussidiarietà ed Evasione fiscale”.
Il processo di decentramento delle competenze che ha riguardato il nostro ordinamento, insieme all’ampliarsi delle competenze dell’Unione ed alla corrispondente cessione di sovranità da parte di ciascuno Stato rappresenta un passo importante verso la costruzione dell’Europa delle Regioni. Esso è innanzitutto un percorso di responsabilità. In Italia, almeno a partire dal 2005, un numero elevato di Regioni ha mostrato interesse ad assumersi questa responsabilità. Ben quattordici di esse, infatti, si sono dotate di apposite procedure, con leggi e regolamenti interni che adattano al livello regionale gli strumenti già disciplinati e predisposti dallo Stato. Ma solo una piccolissima parte di queste stesse Regioni ha dato seguito alle procedure individuate in astratto, applicandole in modo sistematico per assumere concretamente il ruolo attivo che ad esse compete. Certamente vanno riconosciute difficoltà iniziali di tipo politico, tecnico ed organizzativo, che ancora oggi rallentano l’affermarsi della sistematicità e, insieme, Anche dell’efficacia, dell’intervento politico a livello regionale.

Ma il Trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, favorisce decisamente questo processo. La riforma legislativa della legge 11/2005, ora all’esame del Parlamento, dovrebbe costituire un’occasione di ulteriore avanzamento del sistema, sulla base delle esperienze sviluppate fin qui sia a livello statale che regionale, degli strumenti, dei percorsi già sperimentati e codificati, i quali offrono elementi utili alla riflessione che segue.
Innanzitutto, vale la pena di svolgere fin dall’inizio una riflessione sul binomio inscindibile informazione – partecipazione. La partecipazione delle Regioni al processo decisionale europeo non sarebbe possibile, infatti, senza la necessaria informazione su tutti gli atti in preparazione, sulla programmazione dei lavori e sulle attività che le Istituzioni europee svolgono. Dal 2006, il Governo ha messo in opera un sistema di trasmissione degli atti e delle proposte dell’Unione europea, archiviati nell’apposita banca dati gestita dal Dipartimento per le Politiche europee.

L’esame del programma di lavoro annuale della Commissione europea è un sistema che si sta via via diffondendo tra le Regioni italiane (Emilia Romagna, Lombardia, Abruzzo, ad esempio). Affinché questo esame contribuisca concretamente all’efficacia dell’intero sistema, la sua finalità deve essere prima di tutto spiccatamente regionale. Esso deve porsi l’obiettivo, in primo luogo, di esprimere indirizzi generali sulla politica europea della Regione nell’anno di riferimento, avviando fin dall’inizio il raccordo tra la Giunta ed il Consiglio sulle attività che competono a ciascun organo sulla base della legge 11/2005. Inoltre, gli esiti politici dell’esame andrebbero resi noti anche alle altre Regioni, italiane ed europee, alle Camere del Parlamento ed anche al Governo, per favorire lo scambio di informazioni, sia orizzontale che verticale, facilitando così il dialogo che si avvierà in occasione dell’esame dei singoli atti e proposte dell’Unione non appena questi saranno trasmessi.

Gli aspetti di cui si è detto finora, dal raccordo politico e tecnico, alla tempestività dell’intervento, ma anche la necessità di garantire il collegamento tra la fase ascendente e quella discendente, possono essere facilitati dalla costituzione di una “rete” di referenti all’interno dell’amministrazione regionale, che in termini organizzativi sostenga la partecipazione regionale. Si deve tenere conto, inoltre, che il lavoro in “rete” può facilitare non solo i rapporti interni alla Regione, ma anche i rapporti esterni, il collegamento con gli altri livelli decisionali, nazionale ed europeo, consentendo altresì di mantenere collegate tra di loro le fasi ascendente e discendente, che in riferimento ad un solo atto normativo, potrebbero coinvolgere diversi livelli di competenza.

Alle Regioni, dunque, non spetta soltanto il diritto di prendere parte al processo di formazione delle norme e, a partire da questo momento, rappresentare la propria specificità territoriale. Per quanto riguarda le direttive, spetta alle Regioni anche un ruolo attivo nel successivo processo di recepimento, individuando la soluzione normativa più adatta al territorio e con il migliore impatto sul proprio ordinamento per raggiungere il risultato voluto. Le direttive, infatti, sono definite dallo stesso Trattato quali atti legislativi che vincolano rispetto al risultato da raggiungere, lasciando agli Stati membri la scelta della forma e dei mezzi. Si potrebbe pertanto parlare di Direttive “a misura regionale”. E non sarebbe così fuori luogo se effettivamente le Regioni intervenissero dalla fase della formazione fino alla loro attuazione. Tuttavia, i dati relativi al recepimento delle direttive a livello regionale ci mostrano come l’intervento diretto delle Regioni appaia complessivamente ancora poco sviluppato. A fronte di questa situazione di complessivo ritardo, vi sono però alcuni aspetti significativi che meritano di essere messi in evidenza. Ad esempio, l’importanza delle direttive cui le Regioni hanno riferito di aver dato attuazione.

Un’ultima veloce considerazione di carattere operativo. La partecipazione delle Regioni, per essere efficace e significativa, dovrà presto assumere carattere di sistematicità. Favoriscono senza dubbio il superamento dell’occasionalità e della sporadicità degli interventi, sia gli accordi politici tra lo Stato e le Regioni stipulati tra il 2006 ed il 2009, che le apposite norme di procedura approvate ormai da un numero significativo di Regioni. Ma le Regioni che non hanno ancora dato applicazione alle procedure, o che intendono predisporre ora l’apposita legge regionale, potrebbero trarre giovamento da un iniziale periodo di sperimentazione nel corso del quale “provare” concretamente i tempi europei, le relazioni interne alle strutture, i diversi canali di dialogo politico sulle singole questioni, tra gli organi della Regione così come con gli interlocutori politici esterni che si intendono individuare di volta in volta.

La sperimentazione potrebbe avere ad oggetto fasi circoscritte del processo decisionale europeo. Ad esempio, anche la partecipazione diretta ai lavori del Consiglio dei Ministri UE. Essa potrebbe riguardare una proposta legislativa di competenza regionale sulla quale una Regione abbia un particolare interesse e per la quale possa contare su di un supporto tecnico specializzato, sia in relazione agli aspetti materiali che in relazione al processo decisionale dell’Unione. Inoltre, la stessa attività sperimentale, indipendentemente dalla fase o dalla sede politica in cui si svolge, potrebbe costituire la prima fase di costruzione della “rete” tra funzionari all’interno dell’amministrazione regionale di cui si è detto, che si dovrebbe via via comporre dei punti di contatto all’interno di ogni singolo settore, referenti sia per la fase ascendente che per la fase discendente.

Il momento di transizione legislativa che sta accompagnando la riforma della legge 11/2005, favorisce un approccio di questo tipo, per poi inserire le scelte legislative regionali in un contesto più stabile di procedure nazionali, con le quali devono essere realizzate le più efficaci sinergie. Del resto, non può non essere interesse anche dello Stato che le Regioni assumano il ruolo attivo e propositivo, nei tempi e negli spazi più idonei, per la costruzione di politiche efficaci. Un obiettivo comune che dev’essere condiviso nell’interesse dei cittadini, delle imprese, del territorio.

Il federalismo “inceppato”: un confronto con la Germania

Il rapido deterioramento dei conti pubblici nazionali ha fatto “inceppare” la macchina attuativa della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale. Successivamente, i noti scandali che hanno coinvolto alcuni consiglieri regionali hanno fatto parlare di “fallimento del federalismo”. Tuttavia, tre indizi ci consentono di sostenere che in Italia non si possa parlare di “fallimento del federalismo” semplicemente perché il federalismo non è mai esistito: lo si evince infatti da un interessante un confronto con la Germania, Paese di grande tradizione federale, ben illustrato nel Quaderno n. 18 “Il federalismo in tempo di crisi” di Unioncamere Veneto.

 

L’intento principale della riforma del federalismo fiscale è quello di stimolare una maggiore responsabilità a livello locale. Tale obiettivo dovrebbe essere raggiunto attraverso l’esercizio dell’autonomia fiscale e l’imposizione di una maggiore trasparenza nell’assegnazione delle risorse a ciascun ente locale, abbandonando il circolo vizioso della spesa storica. Non c’è dubbio che le riforme degli anni Novanta (“Bassanini”) e del 2001 (“Titolo V”) abbiano sensibilmente decentrato la spesa: peccato che non sia stato fatto altrettanto con il personale pubblico e con le risorse finanziarie. La legge delega del 2009 mirava a correggere questa situazione distorta che, verosimilmente è stata terreno fertile per le gestioni “allegre” di qualche amministratore locale. Infatti, solo attraverso il superamento della finanza derivata e con l’assegnazione di una vera autonomia di entrata è possibile stimolare una maggiore responsabilità nella gestione della cosa pubblica.

 

L’Italia presenta una quota di spesa pubblica decentrata (33,2%) che è di poco inferiore a quella della Germania. (38,8%). Il decentramento delle entrate, invece, è praticamente fermo: nel nostro Paese solo il 18,4% degli introiti fiscali e di altra natura sono imputabili direttamente alle Amministrazioni locali, a fronte del 34,4% della Germania. C’è uno scarto abissale tra le competenze di spesa e le entrate proprie delle Amministrazioni locali che viene compensato con i trasferimenti da parte dello Stato, assegnati tradizionalmente sulla base del principio della spesa storica.
Ripartizione delle entrate e della spesa pubblica per livello di governo nel 2011 (%)

Ripartizione spese Ripartizione entrate
Italia Germania Italia Germania
Amministrazioni centrali 23,9 15,5 52,0 29,6
Amministrazioni locali 33,2 38,8 18,4 34,4
Enti previdenziali 42,9 45,6 29,5 36,0
Totale AAPP 100,0 100,0 100,0 100,0

Elaborazione Unioncamere del Veneto su dati Eurostat

 

Vi è poi il tema dell’autonomia fiscale. Il gap in termini di autonomia locale che ci separa dal modello tedesco rimane molto ampio, quasi incolmabile: nel 2011 le Amministrazioni locali della Germania avevano un indice di autonomia fiscale prossimo al 69%, mentre in Italia questo supera di poco il 43%. È proprio a causa del basso livello di autonomia fiscale a livello locale che non riusciamo a beneficiare pienamente dei vantaggi di un modello di spesa decentrata. È venuta a mancare una concreta attribuzione di responsabilità sulla spesa gestita dalle Amministrazioni locali, a più riprese umiliata dai vincoli alle possibilità di variazione delle aliquote dei tributi propri e recentemente “concessa” dal Legislatore unicamente per compensare i pesanti tagli ai finanziamenti imposti dallo Stato.

 

Il grado di autonomia fiscale locale in Italia e in Germania (% entrate fiscali sul totale entrate)

2.4 grafico

Elaborazione Unioncamere del Veneto su dati Eurostat

 

Un terzo elemento che non ci consente di parlare di federalismo in Italia riguarda l’attribuzione del personale. In un Paese “normale” l’allocazione del personale pubblico dovrebbe seguire grossomodo la ripartizione delle competenze tra livelli di governo. In Italia non è così. Al netto degli interessi sul debito, delle spese degli Enti previdenziali e del relativo personale dipendente, le Amministrazioni locali tedesche detengono il 71,4% della spesa pubblica e l’87,6% del personale. In Italia, invece, accade l’opposto: le nostre Amministrazioni locali gestiscono il 58,1% delle risorse pubbliche ma hanno a disposizione solo il 43,3% del personale.

 

Ripartizione del personale e della spesa pubblica per livello di governo nel 2011 (%)

Germania Italia
Spesa
pubblica
Personale
pubblico
Spesa
pubblica
Personale
pubblico
Amministrazioni centrali 28,6 12,4 41,9 56,7
Amministrazioni locali 71,4 87,6 58,1 43,3
Totale* 100,0 100,0 100,0 100,0

(*) al netto della spesa e del personale degli Enti previdenziali

Elaborazione Unioncamere del Veneto su dati Eurostat

 

Inoltre, tra il 1997, anno di esordio del decentramento amministrativo, e il 2006 le unità di personale pubblico impiegate presso le Amministrazioni locali sono aumentate di 26 mila unità, mentre nello stesso periodo lo Stato centrale ha incrementato il numero dei propri dipendenti di ben 105 mila unità. I dati indicano che non c’è stato alcun decentramento del personale, fatto che ha sicuramente creato duplicazioni e sovrapposizioni, contribuendo inevitabilmente alla crescita della spesa pubblica degli ultimi anni. I rapporti ufficiali indicano in 11.964 le risorse umane effettivamente trasferite a seguito del decentramento amministrativo della fine degli anni Novanta su un totale di 21.921 unità individuate, pari allo 0,6% del personale pubblico: troppo poco per parlare di decentramento in Italia. Dopo il 2006 si registra una sensibile riduzione del personale pubblico, ma non è in alcun modo imputabile al decentramento amministrativo bensì agli interventi restrittivi al turn-over e alle recenti manovre di finanza pubblica rese necessarie dall’aggravarsi della crisi.

 

Concludendo, è inutile e ingiusto addossare al federalismo colpe che non ha. La questione dei recenti scandali in alcune Regioni rappresenta un’occasione importante per avviare una profonda riflessione sulla classe politica del nostro Paese, piuttosto che sull’efficienza delle Regioni e degli enti locali. Tutto è migliorabile e il federalismo non fa certo eccezione; i controlli e la trasparenza dei bilanci dovrebbero essere fattori impliciti, quasi ovvi, di un Paese democratico, indipendentemente dall’assetto istituzionale più o meno decentrato.