La distribuzione del personale pubblico nei Paesi europei

Negli ultimi anni la spesa per il personale pubblico ha subìto una significativa flessione, a seguito delle politiche di blocco del turn over e di congelamento dei rinnovi contrattuali. È indubbio che tali scelte abbiano impattato in maniera positiva sulla tenuta dei conti pubblici nazionali. Tuttavia, rimangono forti squilibri interni al comparto pubblico, soprattutto per quanto concerne la relazione Centro-Periferia. Il problema risale all’attuazione del federalismo amministrativo (fine anni Novanta), quando, a seguito della devoluzione di rilevanti competenze amministrative, non si è proceduto con un adeguato trasferimento del personale pubblico. Il tema sta tornando d’attualità, anche se in versione “rivista e corretta”: infatti, con la legge Delrio è previsto il trasferimento di parte del personale provinciale ad altri enti. La questione della distribuzione del personale pubblico è stata trattata dal gruppo di lavoro dell’Osservatorio sul federalismo e la finanza pubblica, che ha redatto un contributo dal titolo “Il decentramento finanziario in alcuni Paesi europei” confluito poi nel Primo Rapporto sulla Finanza Pubblica della Fondazione Rosselli “Finanza pubblica e federalismo. Strumenti finanziari innovativi: autonomia e sostenibilità” (Maggioli Editore, 2012).

 

Il personale è il principale strumento attraverso cui le Amministrazioni pubbliche raggiungono (o tentano di raggiungere) i rispettivi obiettivi istituzionali. In altre parole, nell’analisi dell’efficienza della spesa pubblica non si può prescindere dal fattore umano. L’utilizzo del fattore del personale pubblico appare estremamente variabile tra i principali Paesi europei, sia sotto l’aspetto quantitativo sia per quanto riguarda accezioni più qualitative.

Tuttavia, non si spiega l’elevata incidenza del personale centrale sul totale del pubblico impiego in un Paese come l’Italia, ormai avviato verso la fase cruciale di quel percorso indirizzato al decentramento e all’autonomia iniziato nei primi anni Novanta. Secondo gli ultimi dati dell’OCSE, il 57,4% del personale pubblico italiano lavora alle dipendenze delle Amministrazioni centrali, il valore più elevato tra gli otto Paesi considerati nel presente rapporto. Si tratta di un assetto che appare in evidente contraddizione con la ripartizione della spesa pubblica per livello di governo messa in luce precedentemente: se si esclude la spesa per gli interessi sul debito e la spesa gestita dagli Enti previdenziali (costituita prevalentemente da prestazioni pensionistiche), lo Stato centrale sostiene il 42,6% dei costi delle Amministrazioni pubbliche, avvalendosi di oltre il 57% del pubblico impiego nazionale. Diversamente, le Amministrazioni territoriali (Regioni, Province e Comuni) devono farsi carico del 57,4% della spesa pubblica con appena il 42,6% del personale dipendente. Al di là della necessaria attuazione del federalismo fiscale, non ci potrà essere un vero (e benefico) decentramento senza il trasferimento del personale dal Centro alla Periferia.

Inoltre, non si può non mettere in evidenza che l’Italia appare ben lontana dai Paesi federali, Germania e Spagna su tutti: in Germania appena l’11% del personale appartiene al Governo centrale, mentre in Spagna tale quota si attesta al 38%.

La distribuzione del personale pubblico per livello di governo risente inevitabilmente dell’assetto dei poteri e delle competenze di ciascuna Amministrazione, diversa da Paese e Paese. Appare opportuno precisare che il confronto proposto ha pertanto una funzione meramente descrittiva e non ha finalità valutative o di analisi di efficienza. Tuttavia, i dati appaiono particolarmente interessanti poiché, prendendo atto della collocazione del pubblico impiego, mettono in luce la spiccata eterogeneità tra le PA dei Paesi europei.

 

Distribuzione del personale pubblico per livello di governo (valori %)

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Fonte: OCSE

 

La distribuzione del personale tra livelli di governo si innesta nella più ampia questione della spesa pubblica, specialmente della parte corrente (di cui il personale fa parte). Al netto delle uscite per interessi, la spesa corrente (in questo caso definita “primaria”) è rimasta sostanzialmente stabile negli ultimi anni. Il problema, semmai, è ascrivibile agli anni antecedenti la crisi: tra il 2005 e il 2010, vale a dire nell’arco di un quinquennio, la spesa corrente primaria è passata da 568,7 a 670,4 miliardi di euro: si tratta di oltre 100 miliardi, in media 20 miliardi in più ogni anno.

Si è speso troppo per il personale pubblico e per i consumi intermedi, nonostante fosse nota la fragilità dei nostri conti pubblici, particolarmente vulnerabili in ragione di una spesa per prestazioni sociali (pensioni e assistenza) in costante crescita per ragioni di invecchiamento della popolazione e, più recentemente, a seguito dell’aggravarsi della condizione del mercato del lavoro (ammortizzatori sociali). Le politiche di rigore sulle spese di funzionamento (personale e consumi intermedi) intraprese recentemente hanno solamente “congelato” i livelli di spesa, senza però incidere in maniera strutturale sull’organizzazione complessiva. C’è bisogno di riorganizzare la Pubblica amministrazione, a partire dallo Stato centrale.

 

Italia. Dinamica delle principali componenti della spesa corrente (in miliardi di euro)

  1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012
Spese per il personale 85,6 103,9 124,3 156,5 172,1 170,1 167,1
Consumi intermedi e acquisti P.A. 52,8 63,2 86,3 117,2 136,1 136,1 134,7
Prestazioni sociali 105,4 154,4 195,5 242,3 298,4 305,1 311,7
Altre spese correnti 22,0 25,8 37,9 52,6 63,8 61,3 59,2
Spesa corrente primaria 265,8 347,3 444,0 568,7   670,4 672,6 672,8
per conoscenza:
Interessi passivi 70,7 109,8 74,9 66,5 71,1 78,0 86,1
Spese correnti 336,5 457,1 518,9 635,2   741,5 750,6 758,9

Elaborazioni Unioncamere del Veneto su dati Ministero dell’Economia e ISTAT