Per un’Europa delle Regioni

Si discute spesso di riforma dell’Unione europea e della necessità di avvicinarla il più possibile ai cittadini e alle imprese, auspicando un’Europa che sia meno “tecnica” e più “politica”. Il dibattito si indirizza quasi periodicamente verso la cosiddetta “Europa delle Regioni”, vale a dire un’organizzazione istituzionale meno centralistica in cui i territori contino di più. A tale proposito riportiamo un estratto di un intervento della dottoressa Cecilia Odone dal titolo “Come le Regioni italiane devono strutturarsi per creare un’Europa delle Regioni” e contenuto nel Quaderno di ricerca n. 13 di Unioncamere del Veneto “Federalismo, Sussidiarietà ed Evasione fiscale”.
Il processo di decentramento delle competenze che ha riguardato il nostro ordinamento, insieme all’ampliarsi delle competenze dell’Unione ed alla corrispondente cessione di sovranità da parte di ciascuno Stato rappresenta un passo importante verso la costruzione dell’Europa delle Regioni. Esso è innanzitutto un percorso di responsabilità. In Italia, almeno a partire dal 2005, un numero elevato di Regioni ha mostrato interesse ad assumersi questa responsabilità. Ben quattordici di esse, infatti, si sono dotate di apposite procedure, con leggi e regolamenti interni che adattano al livello regionale gli strumenti già disciplinati e predisposti dallo Stato. Ma solo una piccolissima parte di queste stesse Regioni ha dato seguito alle procedure individuate in astratto, applicandole in modo sistematico per assumere concretamente il ruolo attivo che ad esse compete. Certamente vanno riconosciute difficoltà iniziali di tipo politico, tecnico ed organizzativo, che ancora oggi rallentano l’affermarsi della sistematicità e, insieme, Anche dell’efficacia, dell’intervento politico a livello regionale.

Ma il Trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, favorisce decisamente questo processo. La riforma legislativa della legge 11/2005, ora all’esame del Parlamento, dovrebbe costituire un’occasione di ulteriore avanzamento del sistema, sulla base delle esperienze sviluppate fin qui sia a livello statale che regionale, degli strumenti, dei percorsi già sperimentati e codificati, i quali offrono elementi utili alla riflessione che segue.
Innanzitutto, vale la pena di svolgere fin dall’inizio una riflessione sul binomio inscindibile informazione – partecipazione. La partecipazione delle Regioni al processo decisionale europeo non sarebbe possibile, infatti, senza la necessaria informazione su tutti gli atti in preparazione, sulla programmazione dei lavori e sulle attività che le Istituzioni europee svolgono. Dal 2006, il Governo ha messo in opera un sistema di trasmissione degli atti e delle proposte dell’Unione europea, archiviati nell’apposita banca dati gestita dal Dipartimento per le Politiche europee.

L’esame del programma di lavoro annuale della Commissione europea è un sistema che si sta via via diffondendo tra le Regioni italiane (Emilia Romagna, Lombardia, Abruzzo, ad esempio). Affinché questo esame contribuisca concretamente all’efficacia dell’intero sistema, la sua finalità deve essere prima di tutto spiccatamente regionale. Esso deve porsi l’obiettivo, in primo luogo, di esprimere indirizzi generali sulla politica europea della Regione nell’anno di riferimento, avviando fin dall’inizio il raccordo tra la Giunta ed il Consiglio sulle attività che competono a ciascun organo sulla base della legge 11/2005. Inoltre, gli esiti politici dell’esame andrebbero resi noti anche alle altre Regioni, italiane ed europee, alle Camere del Parlamento ed anche al Governo, per favorire lo scambio di informazioni, sia orizzontale che verticale, facilitando così il dialogo che si avvierà in occasione dell’esame dei singoli atti e proposte dell’Unione non appena questi saranno trasmessi.

Gli aspetti di cui si è detto finora, dal raccordo politico e tecnico, alla tempestività dell’intervento, ma anche la necessità di garantire il collegamento tra la fase ascendente e quella discendente, possono essere facilitati dalla costituzione di una “rete” di referenti all’interno dell’amministrazione regionale, che in termini organizzativi sostenga la partecipazione regionale. Si deve tenere conto, inoltre, che il lavoro in “rete” può facilitare non solo i rapporti interni alla Regione, ma anche i rapporti esterni, il collegamento con gli altri livelli decisionali, nazionale ed europeo, consentendo altresì di mantenere collegate tra di loro le fasi ascendente e discendente, che in riferimento ad un solo atto normativo, potrebbero coinvolgere diversi livelli di competenza.

Alle Regioni, dunque, non spetta soltanto il diritto di prendere parte al processo di formazione delle norme e, a partire da questo momento, rappresentare la propria specificità territoriale. Per quanto riguarda le direttive, spetta alle Regioni anche un ruolo attivo nel successivo processo di recepimento, individuando la soluzione normativa più adatta al territorio e con il migliore impatto sul proprio ordinamento per raggiungere il risultato voluto. Le direttive, infatti, sono definite dallo stesso Trattato quali atti legislativi che vincolano rispetto al risultato da raggiungere, lasciando agli Stati membri la scelta della forma e dei mezzi. Si potrebbe pertanto parlare di Direttive “a misura regionale”. E non sarebbe così fuori luogo se effettivamente le Regioni intervenissero dalla fase della formazione fino alla loro attuazione. Tuttavia, i dati relativi al recepimento delle direttive a livello regionale ci mostrano come l’intervento diretto delle Regioni appaia complessivamente ancora poco sviluppato. A fronte di questa situazione di complessivo ritardo, vi sono però alcuni aspetti significativi che meritano di essere messi in evidenza. Ad esempio, l’importanza delle direttive cui le Regioni hanno riferito di aver dato attuazione.

Un’ultima veloce considerazione di carattere operativo. La partecipazione delle Regioni, per essere efficace e significativa, dovrà presto assumere carattere di sistematicità. Favoriscono senza dubbio il superamento dell’occasionalità e della sporadicità degli interventi, sia gli accordi politici tra lo Stato e le Regioni stipulati tra il 2006 ed il 2009, che le apposite norme di procedura approvate ormai da un numero significativo di Regioni. Ma le Regioni che non hanno ancora dato applicazione alle procedure, o che intendono predisporre ora l’apposita legge regionale, potrebbero trarre giovamento da un iniziale periodo di sperimentazione nel corso del quale “provare” concretamente i tempi europei, le relazioni interne alle strutture, i diversi canali di dialogo politico sulle singole questioni, tra gli organi della Regione così come con gli interlocutori politici esterni che si intendono individuare di volta in volta.

La sperimentazione potrebbe avere ad oggetto fasi circoscritte del processo decisionale europeo. Ad esempio, anche la partecipazione diretta ai lavori del Consiglio dei Ministri UE. Essa potrebbe riguardare una proposta legislativa di competenza regionale sulla quale una Regione abbia un particolare interesse e per la quale possa contare su di un supporto tecnico specializzato, sia in relazione agli aspetti materiali che in relazione al processo decisionale dell’Unione. Inoltre, la stessa attività sperimentale, indipendentemente dalla fase o dalla sede politica in cui si svolge, potrebbe costituire la prima fase di costruzione della “rete” tra funzionari all’interno dell’amministrazione regionale di cui si è detto, che si dovrebbe via via comporre dei punti di contatto all’interno di ogni singolo settore, referenti sia per la fase ascendente che per la fase discendente.

Il momento di transizione legislativa che sta accompagnando la riforma della legge 11/2005, favorisce un approccio di questo tipo, per poi inserire le scelte legislative regionali in un contesto più stabile di procedure nazionali, con le quali devono essere realizzate le più efficaci sinergie. Del resto, non può non essere interesse anche dello Stato che le Regioni assumano il ruolo attivo e propositivo, nei tempi e negli spazi più idonei, per la costruzione di politiche efficaci. Un obiettivo comune che dev’essere condiviso nell’interesse dei cittadini, delle imprese, del territorio.