Come spendono i Ministeri?

In vista dell’adozione da parte del Governo del Disegno di Legge di Stabilità per l’anno prossimo, il dibattito politico-istituzionale si è concentrato sui tagli delle spese dei Ministeri. L’obiettivo dovrebbe essere una riduzione semi-lineare di alcune voci di spesa, tale da ottenere un ridimensionamento dell’apparato centrale del 3%.

Come e quanto spendono i Ministeri? Unioncamere del Veneto ha dato risposta a queste domande: nel Quaderno n. 19 “Centro di spesa”, pubblicato nel dicembre 2013, viene effettuata un’accurata analisi delle voci di spesa dei bilanci di Ministeri, distinguendo tra spese di funzionamento, per interventi e per investimenti.

 

Un esame approfondito delle uscite dei Ministeri, sulla base delle informazioni disponibili nel Rendiconto dello Stato, non può prescindere da una distinzione fondamentale tra la spesa totale iscritta in bilancio e quella effettivamente destinata ai servizi di propria competenza.

Nel 2012 la spesa delle Amministrazioni centrali ammonta a 749 miliardi di euro: tale aggregato, tuttavia, comprende 128 miliardi di trasferimenti verso le Amministrazioni locali (cofinanziamento della sanità e delle altre funzioni di Regioni ed enti locali) e 104 miliardi di erogazioni agli Enti di previdenza, gran parte dei quali necessari a garantire il finanziamento della spesa per prestazioni pensionistiche. Al netto di tali voci, la spesa dei Ministeri è pari a 517 miliardi. Tuttavia, da questo aggregato di spesa bisogna escludere le voci che non rappresentano dei servizi pubblici, come le spese per interessi e per il rimborso delle passività finanziarie.

Sulla base di questi calcoli, la spesa effettiva per i servizi delle Amministrazioni centrali si configurerebbe altresì elevata, collocandosi attorno ai 221 miliardi di euro. Oltre la metà di questo aggregato è imputabile al Ministero dell’Economia e delle finanze che sfiora i 114 miliardi di euro; seguono il Ministero dell’Istruzione (45 miliardi) e il Ministero della Difesa (22 miliardi).

Da sottolineare il fatto che le spese di funzionamento (personale e consumi intermedi) assorbono ben 98 miliardi di euro: le rimanenti risorse si distribuiscono tra 85,6 miliardi di spese per interventi (trasferimenti a imprese a famiglie e altre spese correnti) e 37,5 miliardi di spese per investimenti.

 

Le spese dei Ministeri: dalla spesa “ufficiale” alla spesa “effettiva” (consuntivo 2012)

  valori in
milioni
di euro
(S1) Spese correnti 489.351
Personale 87.674
Consumi intermedi 10.527
Trasferimenti 260.881
(I) Interessi passivi e redditi da capitale 81.385
Altre spese correnti 48.884
(S2) Spese in conto capitale 45.653
Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni 5.034
Contributi agli investimenti 26.398
Altre spese c/capitale 14.221
(S3) Rimborso passività finanziarie 214.334
(ST) SPESA DELLE AMMINISTRAZIONI CENTRALI (S1+S2+S3) 749.337
a detrarre:
(T1) Trasferimenti alle Amministrazioni locali 128.310
(T2) Trasferimenti agli Enti di previdenza 103.971
(SC) SPESA CONSOLIDATA DELLE AMMINISTRAZIONI CENTRALI (SC=ST-T1-T2) 517.056
(SE) SPESA EFFETTIVA PER SERVIZI (SC-S3-I) 221.338

Elaborazione su dati Ragioneria Generale dello Stato

 

La spesa dei Ministeri – Consuntivo 2012 (milioni di euro)

3.2_grafico

Elaborazione su dati Ragioneria Generale dello Stato

 

Siamo ancora centralisti

Negli ultimi anni il federalismo è stato messo sul banco degli imputati con l’accusa di essere uno dei responsabili delle attuali inefficienze della Pubblica amministrazione italiana e il principale veicolo di produzione di burocrazia, sprechi e di irresponsabilità gestionali. Implicitamente, in questo modo si da per scontato che l’Italia debba essere considerata a tutti gli effetti un Paese federale, alla pari di Germania, Spagna e Svizzera. In realtà non è così: l’Italia è un Paese che da un paio di decenni ha intrapreso un percorso di decentramento istituzionale che non si può dire affatto concluso. È un percorso tortuoso, non condiviso e che ha subìto numerosi rallentamenti e arretramenti; sono stati decentrati alcuni poteri legislativi e amministrativi senza una corrispondente autonomia impositiva a livello locale; lo Stato centrale è ancora l’attore che governa la finanza pubblica nazionale, intervenendo puntualmente e periodicamente nelle sfere di competenza delle Amministrazioni locali. Tali considerazioni sono suffragate dai dati e dalle analisi contenute nel Quaderno di ricerca n. 19 “Centro di spesa” realizzato da Unioncamere del Veneto.

 

In Italia le Amministrazioni centrali gestiscono ancora una rilevante quota di spesa pubblica, elemento che non si riscontra a livello empirico nella gran parte dei Paesi federali. Nell’ultimo triennio la spesa pubblica centrale del nostro Paese, al netto degli interessi, è stata in media pari al 23,9% del Pil. Si tratta di un valore superiore addirittura a quello di un Paese tradizionalmente unitario come la Francia (20,8%); tutti i Paesi federali si collocano ampiamente al di sotto dell’Italia.

I divari aumentano se si considerano i servizi pubblici direttamente gestiti dalle Amministrazioni centrali: per approssimare tale aggregato, è necessario scorporare dalla spesa primaria centrale le spese per i trasferimenti verso gli altri livelli di governo (Regioni, enti locali, Enti previdenziali). In questo modo, la Francia primeggia largamente nella spesa centrale “effettiva” con un valore pari al 16,5% del Pil, ma l’Italia si conferma davanti a tutti gli altri Paesi federali: la spesa centrale “effettiva” è, infatti, pari al 10,8% del Pil, a fronte dell’8,9% della Spagna, del 7,1% della Germania e del 4,6% della Svizzera.

 

La spesa delle Amministrazioni centrali in alcuni Paesi federali. Valori in % sul Pil (media 2010-2012)

2.3 grafico

(*) media 2009-2011

(1) al netto degli interessi; (2) verso Amministrazioni locali ed Enti di previdenza

Elaborazione su dati Eurostat

 

Un altro elemento su cui appare opportuno far luce concerne la composizione interna della spesa delle Amministrazioni centrali dei vari Paesi federali in Europa. L’Italia si contraddistingue per un’elevata quota percentuale delle spese di funzionamento sul totale delle uscite gestite direttamente dagli Stati centrali. Con spese di funzionamento si intendono le spese per il personale e i consumi intermedi: in particolare, quest’ultima voce comprende i costi sostenuti dalla PA per l’acquisto di beni e servizi sul mercato necessari per il funzionamento della macchina amministrativa (cancelleria, carburanti, telefonia, riscaldamento) e per l’erogazione di alcune prestazioni pubbliche alla collettività. Considerare le spese di funzionamento quali “sprechi” non è corretto: tuttavia, elevati livelli di spesa possono rappresentare un segnale di criticità gestionale e di inefficienza nell’allocazione delle risorse e nell’erogazione dei servizi.

Alla luce di questi elementi, non può passare inosservato il fatto che quasi il 70% della spesa centrale italiana sia imputabile alle spese di funzionamento: si tratta di un valore ampiamente superiore al 50,4% della Svizzera (ma con un impatto in termini di Pil ben più contenuto), al 37,2% della Spagna e al 29,7% della Germania. È un dato addirittura al di sopra del 51,9% fatto registrare da un Paese unitario come la Francia. Restando ai Paesi federali, lo Stato centrale spagnolo spende, in proporzione, più dell’Italia in termini di investimenti (29,6% contro 11,2%), mentre il Governo centrale tedesco destina quasi il 32% del proprio budget netto all’erogazione delle prestazioni sociali (in Italia è il 2,6%).

 

Struttura della spesa delle Amministrazioni centrali in alcuni Paesi federali (media 2010-2012)

Francia
(unitario)
Germania Spagna Italia Svizzera*
Valori in milioni di euro
Spese di funzionamento 170.175 54.357 34.266 117.938 9.654
Trasferimenti correnti a privati 36.516 32.893 12.444 17.386 2.683
Prestazioni sociali 84.333 57.963 15.498 4.399 204
Altre spese correnti 18.933 8.000 2.619 10.672 2.081
Investimenti 18.111 29.827 27.257 18.967 4.534
Spesa primaria centrale** 328.068 183.040 92.085 169.362 19.156
Composizione %
Spese di funzionamento 51,9% 29,7% 37,2% 69,6% 50,4%
Trasferimenti correnti a privati 11,1% 18,0% 13,5% 10,3% 14,0%
Prestazioni sociali 25,7% 31,7% 16,8% 2,6% 1,1%
Altre spese correnti 5,8% 4,4% 2,8% 6,3% 10,9%
Investimenti 5,5% 16,3% 29,6% 11,2% 23,7%
Spesa primaria centrale** 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

(*) media 2009-2011; (**) al netto degli interessi e dei trasferimenti verso Amministrazioni locali ed Enti di previdenza

Nota: le spese di funzionamento comprendono le spese per il personale e i consumi intermedi

Elaborazione su dati Eurostat

 

Il decentramento della spesa pubblica nei Paesi europei

La spesa delle Amministrazioni locali supera quella dello Stato centrale: ad esse viene attribuito circa 1/3 della spesa pubblica a fronte del 25% delle Amministrazioni centrali. In quasi tutti i Paesi l’apparato centrale ha un ruolo di raccolta delle risorse e di ridistribuzione delle stesse, prevalentemente attraverso la devoluzione alle Amministrazioni locali di una quota delle imposte oppure, più genericamente, mediante l’erogazione di trasferimenti pubblici. Ed è per questa ragione che spesso si è parlato di “federalismo incompiuto”: Regioni ed Enti locali detengono una quota importante di competenze pubbliche ma al contempo non dispongono di risorse proprie e certe per amministrarle. Questo disallineamento è una delle cause dei frequenti fenomeni di deresponsabilizzazione e di spreco di risorse, in quanto il soggetto che amministra ed eroga i servizi non è lo stesso che ne impone il pagamento agli amministrati. Il tema è stato sviluppato dal gruppo di lavoro dell’Osservatorio sul federalismo e la finanza pubblica, che ha redatto un articolo “Il decentramento finanziario in alcuni Paesi europei” confluito poi nel Primo Rapporto sulla Finanza Pubblica della Fondazione Rosselli “Finanza pubblica e federalismo. Strumenti finanziari innovativi: autonomia e sostenibilità” (Maggioli Editore, 2012).

 

L’Italia presenta una distribuzione della spesa pubblica analoga a quella dei Paesi Bassi, mentre la Francia si connota per caratteristiche più propriamente “unitarie”: la quota di spesa attribuibile allo Stato centrale (31,4%) è superiore di oltre 10 punti rispetto alle uscite gestite dalle Amministrazioni locali (21%). Il Regno Unito si configura come un caso a parte: l’elevata incidenza della spesa pubblica dello Stato centrale è imputabile al fatto che non sono presenti nell’ordinamento britannico delle istituzioni pubbliche classificabili come Enti previdenziali: è il Governo di Londra che eroga direttamente le prestazioni pensionistiche, senza l’intermediazione di altri livelli amministrativi.

I Paesi tradizionalmente definiti “federali” presentano tutti un’elevata concentrazione della spesa pubblica presso i due livelli di governo periferico, ovvero le Amministrazioni di Stati federati e le Amministrazioni locali. In Belgio, Germania e soprattutto in Spagna le Amministrazioni di Stati federati superano da sole la quota di spesa gestita dallo Stato centrale; solo in Austria, l’apparato centrale prevale sulla parte periferica. Si noti, infine, che la spesa pubblica primaria oscilla dal 43% sul Pil in Spagna al 54,2% della Francia: forse non è solo una coincidenza il fatto che il livello maggiore di spesa si riscontri nel Paese più “centralista” e quello minore nel Paese più federale.

I dati di contabilità nazionale ci dicono che la Spagna è il Paese in cui le Amministrazioni territoriali (Amm. Stati federati e Amm. locali) gestiscono la quota più rilevante di risorse pubbliche tra gli otto Stati considerati nell’analisi (il 21% del Pil). Seguono il Belgio (19,2% del Pil) e quindi Germania, Austria, Italia e Paesi Bassi (circa il 16% del Pil); chiudono Regno Unito (14%) e Francia con appena l’11,4%. Il dato merita un ulteriore commento: tale indice non esprime la quota di spesa sul totale, bensì la sua incidenza sul Pil. È evidente che l’elevata spesa in alcuni Paesi può essere il risultato sia degli assetti istituzionali ed economici tra i vari livelli di governo, ma anche di autonome scelte di spesa, più o meno virtuose.

 

Spesa pubblica consolidata delle Amministrazioni territoriali (in % sul Pil). Anno 2010

2.2 grafico

Elaborazione Unioncamere del Veneto su dati Eurostat

 

L’esame dei dati della spesa pubblica per livello di governo in serie storica permette di effettuare alcune interessanti valutazioni sulla recente evoluzione degli assetti istituzionali europei. Emerge, innanzitutto, la leggera diminuzione della quota di spesa attribuibile alle Amministrazioni locali italiane, che rimane comunque elevata a conferma dei progressi fatti dal nostro Paese per quanto riguarda il decentramento delle funzioni pubbliche: la quota di spesa locale sul totale passa dal 34,5% del 2000 al 33,3% del 2010; nello stesso periodo lo Stato centrale non registra variazioni significative, attestandosi al 24,7% dal 24,1%.

Si tratta di un processo che si è verificato anche in Francia sebbene la quota di spesa decentrata (21%) risulti comunque la più contenuta tra tutti i Paesi considerati; nel Regno Unito e nei Paesi Bassi lo Stato centrale conferma lo stesso ruolo nella gestione della spesa pubblica che deteneva un decennio fa.

 

La spesa pubblica consolidata* per livello di governo. Anni 2000-2005-2010. Composizione %

2000 2005 2010 2000 2005 2010
Austria Francia
Amm. Centrali 33,0 35,5 35,1 Amm. Centrali 35,0 32,3 31,4
Amm. Stati federati 17,8 17,5 17,7 Amm. Stati federati
Amm. Locali 17,1 14,7 14,8 Amm. Locali 19,0 20,4 21,0
Enti Previd. 32,1 32,3 32,4 Enti Previd. 46,0 47,2 47,6
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0
Belgio Italia
Amm. Centrali 19,6 21,7 18,3 Amm. Centrali 24,1 25,8 24,7
Amm. Stati federati 24,2 24,0 24,9 Amm. Stati federati
Amm. Locali 14,8 13,9 13,9 Amm. Locali 34,5 35,0 33,3
Enti Previd. 41,4 40,3 43,0 Enti Previd. 41,4 39,1 42,0
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0
Germania Paesi Bassi
Amm. Centrali 10,3 16,3 16,7 Amm. Centrali 26,8 26,4 28,4
Amm. Stati federati 23,3 21,3 20,7 Amm. Stati federati
Amm. Locali 16,1 15,3 16,3 Amm. Locali 37,0 36,3 34,2
Enti Previd. 50,2 47,2 46,2 Enti Previd. 36,2 37,3 37,4
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0
Spagna Regno Unito
Amm. Centrali 20,6 19,5 18,0 Amm. Centrali 69,6 70,2 70,7
Amm. Stati federati 29,8 36,8 35,2 Amm. Stati federati
Amm. Locali 13,3 13,4 13,6 Amm. Locali 30,4 29,8 29,3
Enti Previd. 36,3 30,3 33,2 Enti Previd.
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0

(*) al netto degli interessi

Elaborazione su dati Eurostat

 

Il processo di decentramento più importante si è verificato in Spagna: tra il 2000 e il 2010 la quota di spesa centrale sul totale è scesa dal 20,6% al 18%, ovvero 2,6 punti percentuali. Nello stesso periodo le Comunità Autonome (inserite tra le Amministrazioni di Stati federati) hanno notevolmente incrementato il loro “peso” istituzionale, passando dal 29,8% al 35,2% della spesa. Le Amministrazioni locali spagnole si confermano stabili, mentre un sensibile ridimensionamento si riscontra a livello degli Enti previdenziali.

In Germania e in Belgio non si sono verificati particolari modifiche all’assetto della spesa pubblica per livello di governo, mentre in Austria si registra un sensibile arretramento degli Enti locali a vantaggio di Stato centrale ed Enti di previdenza.

 

Spending review: la soluzione dei “costi ottimali”

Negli ultimi mesi il tema della spending review ha costantemente occupato le prime pagine delle maggiori testate nazionali e caratterizzato l’agenda politica ed economica delle Istituzioni. L’obiettivo del processo di revisione della spesa consiste nell’individuazione di misure in grado di rendere più efficiente l’assetto e l’organizzazione della macchina amministrativa centrale e locale. Sul piano finanziario, tutto ciò dovrebbe tradursi in risparmio strutturale pari a 32 miliardi a partire dal 2016.

L’obiettivo è ambizioso ma sicuramente realizzabile, poiché nella nostra pubblica amministrazione esistono ampie sacche di inefficienza e di spreco. Tuttavia, le difficoltà in questo processo esistono e sono legate sia alla fase di individuazione, sia alla fase di attuazione.

In tal senso potrebbe essere interessante la proposta dei “costi ottimali”, contenuta nel Quaderno di ricerca n. 19 “Centro di spesa” di Unioncamere del Veneto, che arriva a stimare possibili risparmi di 32 miliardi di euro, lo stesso valore dell’obiettivo governativo della revisione della spesa.

 

Per superare le difficoltà di definizione dei costi standard e far convergere i differenti livelli di spesa pubblica nelle varie aree del Paese verso target maggiormente sostenibili, Unioncamere del Veneto ha proposto il concetto di “spesa territoriale ottimale”, combinando tre parametri:

  • spesa per consumi intermedi procapite;
  • costo medio del personale pubblico;
  • numero di dipendenti pubblici in rapporto alla popolazione.

 

Più precisamente, si tratta di un’evoluzione del metodo dei “costi ottimali”, già elaborato da Unioncamere del Veneto qualche anno fa, che tiene ora conto dei criteri di omogeneità territoriale/istituzionale e dell’articolazione delle spese di funzionamento tra Centro e Periferia.

Il territorio di riferimento per la spesa delle Amministrazioni centrali (relative alle 15 Regioni ordinarie) è la Lombardia, in quanto, dalle analisi statistiche preliminari, fornisce la combinazione più soddisfacente tra livello di spesa pubblica e numero di dipendenti pubblici.

Per quanto concerne le Amministrazioni locali (relative alle 15 Regioni ordinario), la scelta del territorio benchmark è caduta sul Veneto, poiché evidenzia livelli di spesa pubblica contenuti combinati a buone performance sul piano qualitativo dei servizi (ad esempio, sul versante dei livelli essenziali di assistenza sanitari, nonché dai primi risultati parziali sui fabbisogni standard dei Comuni).

Il fatto che i territori appartenenti alle Regioni ordinarie siano stati analizzati in maniera distinta dalle aree dove sono presenti le Regioni a statuto autonomo consente il rispetto di uno dei criteri citati in precedenza, vale a dire quello dell’omogeneità territoriale ed istituzionale. In altre parole, confrontare i livelli di spesa delle Amministrazioni centrali nei territori RSO con le spese medie nei territori RSS avrebbe prodotto risultati non omogenei e non comparabili; le medesime considerazioni valgono per le Amministrazioni locali.

Tuttavia, è stato necessario individuare, mediante un’opportuna tecnica statistica, il surplus di spesa delle Amministrazioni centrali nel Lazio dovuta alla presenza delle Istituzioni statali connesse al ruolo di Capitale della Repubblica. Ai fini del calcolo dei costi ottimali, per l’aggregato di spesa convenzionalmente imputabile al “fattore Capitale” il benchmark viene rappresentato dal dato delle Amministrazioni periferiche dello Stato nei territori ordinari.

I territori riferibili alle Regioni a statuto autonomo sono stati considerati nel loro complesso, senza distinguere tra spesa centrale e spesa locale. Ipotizzando che in tutte le aree del Paese il livello quali-quantitativo dei servizi pubblici sia il medesimo, si è optato per applicare ai territori autonomi i parametri medi relativi al complesso delle Amministrazioni centrali e locali di Lombardia e Veneto.

Grazie all’applicazione dei costi ottimali, le spese di funzionamento delle Amministrazioni pubbliche potrebbero ridursi di 32 miliardi, vale a dire il 13% in meno rispetto all’assetto attuale. I risparmi complessivi, che equivarrebbero al 2 per cento del Pil, sarebbero assicurati da un taglio del 19% nelle Amministrazioni centrali e nelle Istituzioni statali (rispettivamente -11,7 e -2,4 miliardi di euro), da una decurtazione del 16% delle spese nei Territori autonomi (-6,3 miliardi) e da una riduzione del 9% a carico delle Amministrazioni locali.

 

La razionalizzazione della spesa pubblica, contestualmente all’applicazione dei costi standard presso tutti i livelli di governo, costituisce verosimilmente un passaggio strettissimo ma necessario se si vuole garantire la coesione sociale ed economica del sistema Paese. Come più volte sottolineato nel corso dei precedenti Quaderni, la doverosa solidarietà verso i territori meno sviluppati sotto il profilo economico non può essere confusa con una licenza di spesa indiscriminata. In conclusione, la riforma della spesa pubblica non può più essere elusa. È in gioco, infatti, la sopravvivenza stessa della coesione sociale ed economica tra territori e la sostenibilità complessiva del sistema Paese.

 

I parametri dei costi ottimali per territori omogenei. Anno 2011

Dipendenti
pubblici
per mille
abitanti
Spesa media
per il
personale
(euro)
Consumi
intermedi
procapite
(euro)
Territorio
di riferimento
Amministrazioni centrali (1) 22,3 33.428 252 (Lombardia)
Amministrazioni locali (2) 21,5 32.496 1.539 (Veneto)
Territori autonomi (3) 43,8 33.742 2.063 (Lombardo-Veneto)*
Istituzioni statali (4) (il benchmark è dato dalle Amministrazioni periferiche dello Stato nei 15 territori ordinari)

(*) valori medi per il complesso delle Amministrazioni centrali e locali di Lombardia e Veneto

(1) Amministrazioni periferiche dello Stato nei 15 territori a statuto ordinario

(2) Regioni ed enti locali dei 15 territori a statuto ordinario

(3) Amministrazioni centrali e locali dei 6 territori a statuto speciale

(4) Stima spesa delle Istituzioni statali non periferiche

Elaborazioni Unioncamere Veneto su dati Conti Pubblici Territoriali

 

Applicazione dei costi ottimali per territori omogenei. Anno 2011 (milioni di euro)

Spese di
funzionamento
attuali
Spese di
funzionamento
ottimali
Risparmi
teorici
Amministrazioni centrali (1) 62.005 50.309 11.696
Amministrazioni locali (2) 124.384 112.735 11.650
Territori autonomi (3) 38.120 31.893 6.228
Istituzioni statali (4) 12.606 10.228 2.378
TOTALE 237.115 205.165 31.950

(1) Amministrazioni periferiche dello Stato nei 15 territori a statuto ordinario

(2) Regioni ed enti locali dei 15 territori a statuto ordinario

(3) Amministrazioni centrali e locali dei 6 territori a statuto speciale

(4) Stima spesa delle Istituzioni statali non periferiche

Elaborazioni Unioncamere Veneto su dati Conti Pubblici Territoriali

 

Il “rischio di evasione” nelle regioni europee

La lotta all’evasione fiscale è uno degli elementi che maggiormente hanno caratterizzato le recenti politiche di risanamento dei conti pubblici degli Stati europei, in particolare dell’Italia. La presenza di una spesa pubblica rigida e di un livello di pressione fiscale già elevato hanno contribuito inevitabilmente al potenziamento della lotta all’evasione e all’elusione fiscale.

Da alcuni dati dell’Agenzia delle Entrate si evince che il fenomeno dell’evasione fiscale non si distribuisce in maniera omogenea sul territorio nazionale: la percentuale di imposte evase (se si escludono i redditi tassati alla fonte, ovvero stipendi, pensioni, interessi su Bot e conti correnti) arriva addirittura al 66% in alcune aree del Sud.

In Italia, dunque, la variabile “territorio” incide moltissimo nella definizione del fenomeno dell’evasione fiscale. E nelle altre Regioni europee? Il Quaderno di ricerca n. 13 “Federalismo, Sussidiarietà ed Evasione Fiscale”, curato da Unioncamere del Veneto, presenta alcune stime del “rischio di evasione” fiscale nelle 200 Regioni europee attraverso un approccio metodologico alternativo, basato sulla discrepanza statistica tra il reddito disponibile e alcuni indicatori in grado di descrivere il livello di benessere di un territorio.
L’obiettivo dello studio è di misurare la discrepanza tra il livello di reddito “ufficiale” e una sorta di reddito “implicito”, che tiene conto di indicatori di benessere e di potenzialità economica. L’indicatore scelto per rappresentare il quadro “ufficiale” è il reddito disponibile delle famiglie: è stato preferito al Pil procapite poiché permette di conoscere la quantità di risorse che può effettivamente spendere una famiglia (dopo aver pagato le tasse). Inoltre, è stato considerato in parità di potere d’acquisto (PPA), in modo da poter effettuare un confronto omogeneo tra Regioni di Paesi diversi.

Diversamente, per rappresentare il reddito “implicito” è stata scelta una batteria di sette indicatori relativi al tenore di vita e alle performance economiche della Regione (crescita media annua del Pil nel periodo 2000-2007; disoccupazione di lungo periodo; popolazione a rischio di povertà; produttività del lavoro nell’industria e nei servizi; effetto netto delle tasse e dei trasferimenti pubblici sul reddito; numero di famiglie con accesso ad internet; numero di automobili ogni mille abitanti) .L’indicatore di sintesi è il risultato della media dei valori assunti dalle variabili standardizzate.

I risultati dell’analisi statistica sono esposti nella tabella che segue. Nello specifico, viene rappresentata la graduatoria delle discrepanze (differenze statistiche) tra l’indicatore standardizzato relativo al reddito “ufficiale” (reddito disponibile delle famiglie) e quello inerente al reddito “implicito” (sintesi dei sette indicatori di benessere e performance economiche). In questo modo, è possibile disporre di una prima indicativa fotografia sui comportamenti dei residenti nelle diverse aree territoriali: scarti positivi segnalano realtà locali in cui il livello di “benessere” dei residenti è mediamente inferiore al reddito disponile; diversamente, a valori negativi corrispondono situazioni territoriali caratterizzate da una propensione al consumo e da indicatori economici non in linea con il livello di reddito disponibile. In altre parole, valori vicini allo zero denotano una stazione di “normalità”, ovvero in cui il tenore di vita e le performance economica “giustificano” in qualche modo il livello territoriale di reddito disponibile.

Per ragioni di semplificazione dell’analisi, le Regioni sono state suddivise in sei cluster, a seconda dell’intensità del valore che misura la “discrepanza”. La maggior parte delle Regioni (47) si concentra nel cluster C (tra 0 e +0,5), mentre nei tre cluster “negativi” (D, E, F) sussiste una certa omogeneità nella distribuzione. Il cluster A (indice di discrepanza maggiore di +1) è quello che racchiude il minor numero di Regioni (appena 19), che per quasi la metà si concentrano nella sola Germania (ben 8). Le Regioni italiane si distribuiscono nei primi quattro cluster:

  • 4 Regioni nel cluster A: Emilia-Romagna, Lombardia, Bolzano e Piemonte;
  • 8 Regioni nel cluster B: Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Toscana, Lazio, Veneto, Marche, Trento e Umbria;
  • 5 Regioni nel cluster C: Valle d’Aosta, Basilicata, Abruzzo, Molise e Campania;
  • 4 Regioni del cluster D: Sardegna, Puglia, Sicilia e Calabria.

 

I primi quattro posti della graduatoria non sono occupati da vere e proprie Regioni, bensì da grandi città: è il caso di Amburgo, Parigi (Île De France), Brema e Londra. Nelle prime dieci posizioni (cluster A) vi è anche un’altra grande città europea, Vienna. È verosimile ritenere che la forte concentrazione di istituzioni finanziarie e di attività d’impresa in un’area territoriale relativamente contenuta produca effetti sensibili sul coefficiente di discrepanza, allargando eccessivamente ed in maniera non del tutto realistica la forbice tra il reddito disponibile e il tenore di vita.

La prima regione, intesa come area geografica vasta, è il Länder tedesco del NordReno-Vestfalia, seguita dal vicino Baden-Württemberg: nella graduatoria occupano rispettivamente la quinta e la sesta posizione, mentre un altro Länder tedesco (Hessen) si trova all’ottavo posto. Tra le prime dieci vi sono anche alcune Regioni italiane, quali l’Emilia-Romagna e la Lombardia, mentre la Provincia di Bolzano supera di poco la Baviera. Quasi tutte le Regioni italiane del Centro-Nord trovano collocazione tra le prime 40 posizioni: Piemonte (14°), Friuli-Venezia Giulia (20°), Liguria (22°), Toscana (28°), Lazio (31°) e Veneto (32°).

 

Distribuzione delle Regioni per cluster e Paese

Paese A B C D E F Totale
indice di discrepanza maggiore
di +1
tra +0,5
e +1
tra 0
e +0,5
tra 0
e -0,5
tra -0,5
e -1
minore
di -1
Austria (AT) 2 6 1 0 0 0 9
Belgio (BE) 0 2 1 0 0 0 3
Bulgaria (BG) 0 0 0 0 2 4 6
Danimarca (DK) 0 0 0 3 2 0 5
Finlandia (FI) 0 0 0 2 2 1 5
Francia (FR) 1 15 6 0 0 0 22
Germania (DE) 8 3 5 0 0 0 16
Grecia (GR) 1 1 9 1 1 0 13
Irlanda (IE) 0 0 1 1 0 0 2
Italia (IT) 4 8 5 4 0 0 21
Paesi Bassi (NL) 0 0 4 6 1 1 12
Polonia (PL) 0 0 0 0 6 10 16
Portogallo (PT) 0 1 0 4 2 0 7
Regno Unito (UK) 2 1 8 1 0 0 12
Rep. Ceca (CZ) 0 0 0 1 5 2 8
Romania (RO) 0 0 0 0 0 8 8
Slovacchia (SK) 0 0 0 1 1 2 4
Slovenia (SI) 0 0 0 0 2 0 2
Spagna (ES) 1 3 6 7 2 0 19
Svezia (SE) 0 0 1 4 3 0 8
Ungheria (HU) 0 0 0 1 2 0 3
Totale 19 40 47 36 31 28 201

Elaborazione Centro Studi Sintesi

 

Nel lato opposto della graduatoria generale (cluster F) si trovano prevalentemente le Regioni di Paesi dell’Europa orientale, come Romania, Bulgaria, Polonia, Slovacchia, ma anche alcune realtà territoriali di Stati da tempo membri dell’Unione (Grecia, Paesi Bassi, Finlandia). Quest’ultima categoria di Regioni rappresenta, probabilmente, l’elemento più interessante di tutta l’analisi. È il caso, ad esempio, del Flevoland, regione olandese che in questa particolare graduatoria occupa il 187° posto; in una situazione analoga troviamo un’altra olandese, Groningen (166°), la greca Ionia Nisia (173°), le finlandesi Pohjois-Suomi (174°) e Itä-Suomi (167°). Estendendo il raggio d’osservazione, emergono altresì i casi delle spagnole Andalusia (154°) e Murcia (148°), nonché di alcune Regioni portoghesi, svedesi e danesi. Le Regioni del Mezzogiorno si collocano in posizioni leggermente migliori (cluster D): la Calabria, in questa particolare classifica, occupa il 127° posto, situazione analoga a quella di Sicilia (114°), Puglia (111°) e Sardegna (107°).

Un “ammortizzatore sociale” tutto italiano

L’attività di ricerca dell’Osservatorio sul federalismo e la finanza pubblica si è da subito caratterizzata per l’obiettivo di individuare e di analizzare le grandi «ingiustizie istituzionali» che affliggono l’Italia, come l’eccessivo residuo fiscale, l’economia sommersa e la presenza delle Regioni a statuto speciale. Tale elenco può essere ulteriormente implementato se si presta attenzione all’elevata incidenza del personale pubblico in alcune aree del Paese, con particolare riferimento alle Regioni a statuto autonomo e ai territori del Mezzogiorno. In questi territori, infatti, il settore pubblico sembra essere un vero e proprio «ammortizzatore sociale», con la finalità di compensare parzialmente le carenze di offerta occupazionale.

Nel Quaderno n. 11 “Responsabilità e federalismo” si è cercato di approfondire tale questione, verificando se avviene anche negli altri Paesi. In una fase caratterizzata da prospettive di riduzione della spesa pubblica e di una profonda riforma della Pubblica amministrazione, appare opportuno far luce sulla distribuzione territoriale del personale pubblico attraverso un benchmark con le principali realtà europee.

 

L’analisi ha riguardato quattro Paesi dell’Unione europea: Italia, Spagna, Germania e Regno Unito, in ragione dei processi di devolution amministrativa dell’ultimo decennio. Le regioni di ciascun Paese sono state suddivise in due gruppi: quelle “ricche” presentano un Pil procapite superiore al 90% della media nazionale, mentre quelle “povere” hanno un valore inferiore a tale soglia. Successivamente, si sono considerati due indicatori: l’incidenza del personale pubblico in rapporto alla popolazione e in rapporto al numero di occupati. L’obiettivo del lavoro consiste nel misurare la distanza, per i vari indicatori oggetto di esame, tra le regioni “povere” e “ricche” di ciascun Paese.

L’Italia si caratterizza per gli ampi divari tra le diverse aree del Paese: le regioni “ricche” fanno registrare un Pil procapite pari a 117,8 (media nazionale pari a 100), mentre i territori più svantaggiati presentano un Pil che non supera il 67% del valore generale. Nelle regioni “povere” si riscontra il tasso maggiore di presenza di pubblico impiego, sia in rapporto alla popolazione sia in relazione al numero di occupati. Più precisamente, posta pari a 100 la media nazionale, in questi territori la concentrazione di dipendenti pubblici sale a 108, mentre nelle aree più “ricche” tale incidenza si ferma a 94,8. Ancora maggiori le differenze territoriali se si considera la presenza di personale pubblico in rapporto alle forze di lavoro: anche in questo caso, ponendo pari a 100 l’indicatore medio nazionale, nelle regioni “povere” si registra un’incidenza che sale ad oltre 135, circa 50 punti in più rispetto ai territori del Centro-Nord.

La Spagna presenta un assetto analogo a quello dell’Italia. Anche nel Paese iberico si registra una estrema variabilità per quanto riguarda il reddito territoriale, seppur in maniera meno marcata: le regioni “ricche” presentano un Pil procapite pari a 107,4 (media nazionale = 100), mentre l’indicatore medio per le aree “povere” non supera quota 80. Più specificatamente, il reddito territoriale nel 2006 oscilla tra un indice di 130,5 nella Comunidad de Madrid al 67,7 dell’Extremadura. La distribuzione dei dipendenti sul territorio spagnolo si sviluppa secondo una trama più divergente rispetto a quella italiana, anche se di poco: nelle regioni “povere”, la presenza dei dipendenti pubblici in rapporto alla popolazione assume un indice pari a 111,3, a fronte di un 91 negli altri territori (ponendo a 100 il valore medio nazionale escludendo la capitale, ovvero la Comunidad de Madrid). In maniera grezza, il divario tra i due gruppi di regioni è di 20,3 punti, a fronte di un 13,5 in Italia. La situazione cambia sensibilmente se si considera l’incidenza dei dipendenti pubblici sugli occupati. La variabilità territoriale appare molto minore rispetto a quella riscontrata in Italia: le regioni “povere” fanno registrare un indice di 118,2 (sempre con media nazionale al netto della Comunidad de Madrid pari a 100), mentre le aree più sviluppate economicamente arrivano ad 87. In termini più semplici, il differenziale tra i due gruppi regionali è di 31,2 punti in Spagna, a fronte dei quasi 50 registrabili in Italia.

Il profilo istituzionale e territoriale della Germania presenta elementi di minore divergenza rispetto a Italia e Spagna. I sette Land “ricchi” fanno registrare un Pil procapite medio il cui indice (posta pari a 100 la media nazionale) è di 112, mentre per le rimanenti nove regioni l’indice arriva ad 80. La distribuzione del reddito locale oscilla dal 172,3 dell’Hamburg al 68,1 del Mecklenburg-Vorpommern. L’assetto del pubblico impiego risulta molto equilibrato dal punto di vista territoriale: le regioni “povere” presentano un’incidenza del personale sulla popolazione che, espressa in numero indice, è pari a 102,3, mentre nei territori più sviluppati tale indicatore arriva a 98,7. Analoga distribuzione si verifica anche per quanto concerne il rapporto personale pubblico su occupati: l’indice medio nei Land “poveri” (tra i quali quelli dell’Est) è di 104,4, non molto lontano dal 97,6 registrato nelle regioni “ricche”. La Germania non solo presenta il comparto pubblico più contenuto (55,2 dipendenti ogni mille abitanti e appena 118,8 ogni mille occupati) ma anche il più omogeneo tra le varie aree del Paese. In sostanza, la Germania, che tra i grandi Paesi europei potremmo senza dubbio considerare il più “federale”, l’impiego pubblico è lontano dall’essere uno strumento di assorbimento della disoccupazione e di sostegno al reddito, non solo nei Land più “ricchi” ma anche nei territori che un tempo ricadevano nella DDR.

L’esame dello scenario della P.A. nel Regno Unito è influenzato dal territorio amministrativo di Londra: la capitale britannica (7,5 milioni di abitanti) ha un Pil procapite di 52.900 euro (anno 2006), ben il 65% in più della media nazionale. Ne consegue che, oltre a Londra, solo una regione (South Est) presenta un Pil procapite superiore alla media nazionale. La peculiarità dell’assetto politico-istituzionale del Regno Unito risiede, inoltre, nella devoluzione di poteri amministrativi alla Scozia, senza dimenticare le questioni aperte con l’Irlanda del Nord. Così come la Germania, anche il Regno Unito, fatta eccezione per Londra e la regione di South East, presenta differenze relativamente contenute in termini di Pil per abitante tra i vari territori. Anche la distribuzione del personale pubblico appare complessivamente omogenea, con un indice medio di 102,8 nelle regioni “povere” e di 96,6 nelle aree più “ricche”. Unici outlier sono l’Irlanda del Nord (133,3) e la Scozia (119,5). Le divergenze regionali si ampliano leggermene se si considera il rapporto tra dipendenti pubblici ed occupati: si passa dal 106,5 di media nei territori con un Pil procapite basso al 92,7 nelle regioni economicamente più sviluppate. Anche in questa circostanza l’Irlanda del Nord si pone ampiamente al di fuori della media nazionale con un indice di 140,8.

 

Correlazione tra ricchezza economica e incidenza del pubblico impiego a livello territoriale: comparazione tra Italia, Germania, Spagna e Regno Unito. Indice media nazionale = 100

1.3_grafico

Le regioni “ricche” presentano un Pil procapite superiore al 90% della media nazionale; diversamente vengono considerate regioni “povere”

Gli indici relativi al rapporto tra personale pubblico e popolazione e personale pubblico su occupati sono stati calcolati considerando la media nazionale depurata dalla regione sede della capitale (Lazio, Berlin, Comunidad de Madrid, London)

Elaborazione su dati Eurostat, Ragioneria Generale dello Stato e fonti istituzionali tedesche, britanniche e spagnole

Dinamiche e tendenze delle spese regionali

La legge di Stabilità per il 2015 ha imposto alle Regioni un contributo finanziario di 4 miliardi di euro, di cui 3,5 miliardi in capo alle Regioni ordinarie e circa 500 milioni a carico delle Regioni a statuto speciale. I tagli giungono a valle di un quinquennio in cui le Regioni, così come gli altri livelli di governo locale, hanno subìto un ingente riduzione delle risorse, sia direttamente sia in forma “mascherata” come è stato l’aumento dell’aliquota base dell’addizionale Irpef disposto dal decreto Salva Italia. Di conseguenza, la spesa regionale negli ultimi anni ha fatto registrare un generale contenimento, anche se con spiccata variabilità tra un ente e un altro. In particolare, occorre ricordare la flessione della spesa per investimenti, causata dai vincoli del Patto di stabilità interno, e della sforzo attuato per il contenimento della spesa sanitaria, che nelle Regioni “sotto osservazione” sta dando i primi risultati. La situazione della spesa regionale è stato trattato dall’Ufficio studi di Unioncamere del Veneto nel Bollettino n. 13 “Federalismo e dintorni” promosso dal Consiglio regionale del Veneto.

 

Gli ultimi anni sono stati caratterizzati da un’intensa concentrazione di provvedimenti volti a correggere i principali saldi di finanza pubblica e a diminuire la spesa delle Amministrazioni centrali e locali. Tali politiche sono state implementate in un momento di difficoltà economica del Paese e in un clima di incertezza per quanto riguarda le entrate a disposizione degli enti territoriali.

La progressiva diminuzione dei trasferimenti statali non è stata totalmente compensata da un incremento dell’autonomia finanziaria a livello territoriale, al fine di sopperire alle minori risorse. Tale tendenza è dovuta, in primo luogo, al fatto che i tributi devoluti, a causa della loro bassa manovrabilità d’aliquota e dell’impossibilità di variazione della base imponibile, si configurano sostanzialmente come trasferimenti “mascherati”. In secondo luogo, le Regioni e gli enti locali, loro malgrado, si sono sostituiti allo Stato come “esattori” di tributi: gli esempi principali in tal senso riguardano l’IMU di parte statale per i Comuni e l’incremento dello 0,33 per cento dell’aliquota base dell’addizionale regionale IRPEF. Infine, la diminuzione dei redditi e il rallentamento dei consumi hanno inevitabilmente causato un inasprimento della pressione fiscale, necessario per il solo mantenimento del livello di gettito previgente.

Per quanto concerne le Regioni a Statuto Ordinario, i tagli imposti dal livello centrale, la diminuzione dei trasferimenti, unitamente ai vincoli del Patto di Stabilità Interno, sono all’origine della flessione della spesa complessiva registrata tra il 2008 ed il 2011. Dai 138,6 miliardi circa del 2008 si è passati ai 130,3 circa del 2011. Tuttavia, questo andamento ha significato in alcuni casi una flessione nella qualità e nella quantità dei beni e servizi forniti ai cittadini (come ad esempio i trasporti) e a una diminuzione negli investimenti effettuati.

Il valore del consuntivo 2012 presentato in tabella (136,8 miliardi di euro) risulta ampiamente al di sopra del dato del 2011: tuttavia, tale discrepanza è imputabile prevalentemente al Lazio, che ha visto incrementare notevolmente la spesa per il rimborso di prestiti (circa 5 miliardi) tra il 2011 e il 2012. Considerando tutto il quinquennio analizzato, al Nord è stata la Regione Liguria a contrarre maggiormente le sue spese, con una variazione del -9,9%, seguita dal Piemonte (-7,0%) e dal Veneto (-5,3%). Le altre Regioni ordinarie del Nord fanno invece registrare una crescita della spesa nel quinquennio.

Nelle Regioni del Centro, nessuna Amministrazione ha diminuito la spesa tra il 2008 e il 2012, mentre al Sud la situazione appare opposta, in quanto solo la Regione Puglia ha incrementato le uscite totali (+2,3%). Appare doveroso far notare le flessioni di spesa del l’Abruzzo (-16,5%) e la Basilicata (-13,8%), verosimilmente legate agli interventi disposti dai Tavoli di monitoraggio sanitari.

A consuntivo, anche per l’esercizio 2012, tutte le Regioni hanno adempiuto agli obiettivi del Patto di Stabilità Interno, il quale è stato alleggerito grazie all’esclusione di spese per oltre 2 miliardi di euro. In compenso, con il ricorso al patto regionale verticale, le Regioni hanno diffusamente ceduto, ai fini di un aumento dei pagamenti in conto capitale, parte dei propri spazi finanziari a beneficio della maggior flessibilità degli obiettivi degli enti locali. Il contenimento della spesa finale netta, oltre ad essere l’effetto del maggior peso delle componenti escluse, è anche il prodotto della marcata riduzione della spesa per investimenti che pone limiti ad una seria programmazione delle opere infrastrutturali.

A incidere particolarmente sui risultati del 2012, sono state le difficoltà delle Regioni nel comprimere ulteriormente alcune spese come ad esempio quella del personale (scesa in quasi tutte le Regioni negli ultimi anni) e la dinamica della spesa per beni e servizi e per i contratti di servizio.

Per quanto concerne il comparto sanitario, sebbene i costi siano leggermente diminuiti a livello generale, continua ad evidenziare disavanzi in molte Regioni, ad esclusione della Lombardia, del Veneto, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo, dove invece si registrano degli avanzi sanitari. Tutte le Amministrazioni regionali del Sud (eccetto la Basilicata) e il Lazio nel 2012 risultavano incluse nei piani di rientro dei conti sanitari, mentre al Nord solo il Piemonte si trovava in questa situazione.

 

Spesa delle Regioni ordinarie (al netto delle contabilità speciali). Impegni in milioni di euro

2008 2009 2010 2011 2012 var. %
2012/11
var. %
2012/08
Piemonte 11.917 12.219 11.893 11.077 11.079 +0,0 -7,0
Lombardia 21.794 21.616 22.755 22.220 23.564 +6,0 +8,1
Veneto 11.136 11.368 11.549 10.414 10.551 +1,3 -5,3
Liguria 4.788 4.502 4.350 4.125 4.314 +4,6 -9,9
Emilia Romagna 10.812 10.746 11.060 10.653 10.979 +3,1 +1,5
Toscana 9.486 9.132 9.889 9.539 10.001 +4,8 +5,4
Umbria 2.303 2.348 2.362 2.278 2.347 +3,0 +1,9
Marche 3.818 3.845 3.899 3.589 4.043 +12,7 +5,9
Lazio 22.173 18.057 18.345 16.572 22.307 +34,6 +0,6
Abruzzo 3.932 3.442 3.433 3.429 3.282 -4,3 -16,5
Molise 1.423 1.311 1.099 1.189 1.419 +19,4 -0,2
Campania 16.861 15.039 14.428 18.542 15.421 -16,8 -8,5
Puglia 10.272 10.175 10.319 9.791 10.509 +7,3 +2,3
Basilicata 2.005 2.071 2.014 1.913 1.728 -9,7 -13,8
Calabria 5.881 5.521 5.038 5.142 5.314 +3,3 -9,6
Totale RSO 138.599 131.393 132.435 130.472 136.858 +4,9 -1,3

Elaborazione Unioncamere del Veneto su dati Corte dei Conti

Più efficienza nei Paesi federali

Negli ultimi anni il federalismo è stato accusato di essere un sistema istituzionale che favorisce la proliferazione della spesa pubblica, della corruzione e dell’inefficienza. In realtà non è proprio così: tra gli obiettivi del federalismo vi è il miglioramento della spesa pubblica complessiva, sia dal punto di vista quantitativo sia qualitativo. La maggiore responsabilizzazione dei governi locali dovuta ad un più stretto legame tra “cosa tassata e cosa amministrata” favorisce infatti una migliore allocazione delle risorse pubbliche, con effetti benefici di contenimento della spesa complessiva. Sono queste le conclusioni a cui è giunta Unioncamere del Veneto nel rapporto “I costi del non federalismo” (Quaderno di ricerca n. 8), lavoro che ha inaugurato il percorso di ricerca nei temi della fiscalità e della finanza pubblica.

Una più efficiente allocazione della spesa spesso produce una riduzione degli oneri superflui e delle inefficienze. Mediamente, i Paesi federali manifestano la tendenza di una minore spesa di funzionamento rispetto agli Stati unitari, anche alla luce del maggior numero di competenze loro assegnate.
Nei Paesi con costituzione federale le spese di funzionamento rappresentano mediamente poco meno del 28% della spesa pubblica (al netto degli interessi sul debito); nei Paesi unitari, invece, tale quota risulta superiore di oltre 5 punti percentuali (33,2%). L’Italia denota risultati complessivamente soddisfacenti (30,8%) e si colloca in una posizione intermedia tra Paesi federali e unitari.
Tuttavia, l’analisi della spesa di funzionamento così impostata non tiene conto delle maggiori funzioni amministrative e legislative in capo agli enti territoriali dei Paesi federali. La Spagna, per esempio, evidenzia una spesa di funzionamento pari al 32,8% del totale, superiore a quella di alcuni Paesi unitari. In realtà, per avere un quadro più rispondente all’efficienza reale, bisogna rapportare i costi di funzionamento alle competenze assegnate e, indirettamente, alla spesa che gli enti territoriali devono sostenere per far fronte a tali materie. L’ultima colonna della tabella riportata più sotto presenta un indicatore in grado di tenere conto di questo aspetto: l’indice di funzionamento standardizzato esprime infatti il costo della macchina amministrativa a parità di spesa decentrata. In questo modo è possibile calcolare il “grado di efficienza” per i vari Paesi: si nota chiaramente che gli Stati federali hanno costi di funzionamento minori (0,564 contro una media europea pari a 1,000) di quelli registrati dai Paesi unitari (0,948).

Comparazione tra il grado di decentramento e le spese di funzionamento delle Amministrazioni pubbliche (media 2000-2004)

  Indice di decentramento della spesa Spese di funzionamento* Indice di funzionamento standardizzato**
Austria 34,7 26,2 0,645
Belgio 40,9 31,6 0,659
Germania 43,9 21,0 0,409
Spagna 49,7 32,9 0,565
Paesi federali 42,3 27,9 0,564
Danimarca 58,9 41,0 0,595
Finlandia 37,9 34,5 0,778
Francia 19,2 31,8 1,414
Grecia 5,6 32,2 4,914
Irlanda 41,7 32,7 0,670
Italia 31,2 30,8 0,843
Lussemburgo 13,9 26,8 1,643
Paesi Bassi 35,1 31,0 0,754
Portogallo 13,7 37,9 2,362
Regno Unito 28,5 29,7 0,893
Svezia 44,0 37,2 0,722
Paesi unitari 30,0 33,2 0,948
Cipro 4,2 42,2 8,521
Estonia 25,6 32,6 1,087
Lettonia 28,0 36,8 1,123
Lituania 27,3 39,6 1,239
Malta 1,6 39,9 21,470
Polonia 32,1 29,1 0,775
Repubblica Ceca 24,2 21,7 0,766
Slovacchia 11,2 28,8 2,191
Slovenia 19,5 36,0 1,576
Ungheria 25,5 33,2 1,112
Nuovi membri 19,9 34,0 1,457
Media UE 27,9 32,7 1,000

(*) sul totale della spesa pubblica, al netto degli interessi sul debito

(**) parametrizzazione delle spese di funzionamento a parità di spesa decentrata (media UE=1)

Fonte: Unioncamere del Veneto

 

L’indice di funzionamento standardizzato colloca così Germania e Spagna in testa alla graduatoria dell’efficienza europea, con gli altri due Paesi federali (nello specifico, Austria e Belgio) in quarta e quinta posizione. Il nostro Paese, nonostante faccia registrare un indice di funzionamento migliore della media europea, occupa solamente la dodicesima posizione di questa particolare classifica: è verosimile ritenere che, escludendo i “nuovi” membri UE, le spese di funzionamento per l’Italia salirebbero oltre il riferimento medio europeo.
Nonostante ciascun Paese costituisca un caso di analisi a sé stante, si può ragionevolmente affermare che il federalismo è in grado di stimolare una maggiore efficienza amministrativa da parte delle strutture pubbliche, in ragione di un migliore rapporto tra i costi sostenuti e le competenze assegnate.

Indice di funzionamento standardizzato*. Media periodo (2000-2004)

4.1_grafico

(*) parametrizzazione delle spese di funzionamento a parità di spesa decentrata (media UE=1)
Fonte: Unioncamere del Veneto

Il Patto di “instabilità” interno

Il Patto di stabilità interno è lo strumento con cui il Governo centrale assegna gli obiettivi di finanza pubblica agli enti territoriali. In realtà il termine “Patto” rischia di essere fuorviante poiché quanto mai lontano da un accordo tra le parti, trattandosi invece di un’imposizione calata dall’alto. Le modalità di funzionamento divergono tra Regioni ed enti locali: per le Regioni si tratta in buona sostanza di contenere la spesa non sanitaria entro un certo tetto prefissato; a Province e Comuni, invece, viene chiesto di migliorare di una certa percentuale il saldo tra entrate e spese.
Il disegno di legge di Stabilità 2015 contiene novità per quanto concerne l’assetto del Patto. Nello specifico, è previsto il superamento delle attuali regole per le Regioni e, contestualmente, l’introduzione di un meccanismo incentrato sull’applicazione del principio di bilancio. Per Comuni e Province, invece, è stato messo a punto un allentamento del Patto di stabilità 2015, anche se tale beneficio verrà compensato dagli effetti restrittivi del nuovo “Fondo crediti di dubbia esigibilità”.
Unioncamere del Veneto aveva già messo in luce le criticità e gli effetti negativi del Patto di stabilità interno: nel Quaderno n. 18 “Il federalismo in tempo di crisi”, pubblicato nel gennaio 2013, venivano analizzati tutti i limiti di questo strumenti di controllo finanziario.

Nonostante le modalità applicative siano differenti, gli effetti su Regioni ed enti locali sono i medesimi. Infatti, anche in ragione della crescente rigidità dei bilanci causata dalle recenti manovre finanziarie, gli sforzi tesi a garantire l’adempimento degli obiettivi imposti dal Patto di stabilità si sono indirizzati quasi esclusivamente verso le spese in conto capitale. In altre parole, si è cercato di salvaguardare le spese correnti “sacrificando” invece le spese per investimenti. Tale scelta, per quanto obbligata, produce effetti drammatici per lo sviluppo economico del Paese, visto che circa il 75% della spesa per investimenti è attribuibile alle Amministrazioni locali.
La Corte dei Conti, all’interno della Relazione sulla gestione finanziaria della Regioni di luglio 2012, ha ben sintetizzato gli effetti delle norme del Patto di stabilità interno sugli investimenti. Secondo il referto della magistratura contabile, “le misure di austerità attuate negli ultimi anni per il perseguimento del riequilibrio della finanza pubblica hanno prodotto l’effetto di un ampio ridimensionamento dei programmi di spesa delle Amministrazioni regionali e della relativa governance (…), il cui pieno dispiegarsi ha avuto riflessi immediati soprattutto sul piano degli investimenti, che hanno segnato un netto rallentamento per cause legate sia ad inefficienza strutturale (…) sia a distorsioni determinate dalla disciplina del Patto di stabilità interno e, in particolare, dall’applicazione del criterio degli obiettivi distinti calcolati sulla spesa finale in termini di competenza mista”.
In effetti, i numeri contenuti nei bilanci avallano la tesi sostenuta dalla Corte dei Conti. Nel 2011 la spesa in conto capitale effettivamente erogata dalle Regioni è diminuita del 22,2% rispetto al 2009: tale fenomeno ha interessato in misura maggiore le Regioni a statuto ordinario (-29%) e in maniera meno drammatica le Regioni a statuto speciale (-10,8%), non a caso gli unici segnali positivi si registrano in Sicilia e nella Regione Trentino-Alto Adige.
Come già sostenuto precedentemente, per gli enti locali le cose non vanno in maniera molto diversa. Secondo i dati diffusi dalla Corte dei Conti, nello stesso arco temporale le spese in conto capitale delle Province sono diminuite di oltre il 23%; per le Amministrazioni municipali, invece, la flessione delle spese in conto capitale nello stesso periodo è stata del 20% circa. Le conseguenze di una tale impostazione dei vincoli di finanza pubblica sono ancora una volta ribaditi dalla Corte dei Conti: “la quota di bilancio del conto capitale si riduce di anno in anno, malgrado il gap infrastrutturale italiano rispetto agli altri paesi europei e lo stimolo che tale settore potrebbe rappresentare per l’economia. Il perdurare di tale diminuzione, specialmente per i Comuni, che dovrebbero realizzare la maggior parte degli investimenti pubblici del Paese, concorre a determinare effetti depressivi. Anche nell’attuale momento di grave difficoltà della finanza pubblica, è necessario che si ristabiliscano margini adeguati, in linea con gli obiettivi nazionali di finanza pubblica, che consentano agli enti di realizzare gli investimenti necessari alla crescita”.
Il numero di enti locali che non hanno rispettato il Patto di stabilità interno è sensibilmente diminuito nell’ultimo quinquennio. Per quanto concerne i Comuni (con popolazione superiore ai 5.000 abitanti) il miglioramento non è stato progressivo, ma ha seguito un andamento discontinuo: nel 2007 non aveva rispettato il Patto l’11,3% dei Comuni, percentuale scesa al 4,6% nel 2011. Tuttavia, si segnala che nel 2010 la quota di municipi inadempienti era appena il 2,2%. Le Amministrazioni provinciali hanno fatto riscontrare performance migliori: nel 2011 solo una Provincia non ha rispettato i vincoli del Patto. Appena quattro anni prima le Province inadempienti erano ben 9.
Dal 2007, anno in cui il Patto di stabilità interno è tornato ad essere applicato sulla base del saldo obiettivo (dal 2005 al 2006 funzionava come per le Regioni, vale a dire con il tetto di spesa), i Comuni e le Province hanno sempre realizzato, nel loro complesso, un risultato migliore rispetto agli obiettivi finanziari assegnati dal Governo.
L’analisi dei risultati aggregati del Patto conduce ad una serie di riflessioni sull’effettivo stato di salute dei Comuni del Centro-Nord. Oltre al caso di Torino e del Piemonte, preoccupa il deficit (-4 milioni) dei Comuni lombardi nel 2011 e il forte deterioramento dei saldi in Veneto, Emilia Romagna e Toscana. In altre parole, i Comuni del Nord si trovano in una situazione di maggiore difficoltà finanziaria rispetto ai municipi del Sud, penalizzati da anni di trasferimenti basati sulla spesa storica, da bassi livelli di finanziamento erogati dallo Stato e dal blocco delle aliquote locali (avvenuto in più fasi, dal 2003 al 2006 e dal 2008 al 2011). Tutto ciò ha prodotto il deterioramento dei margini finanziari dei Comuni settentrionali e ricadute soprattutto sulle spese per investimenti.

 

Comuni: differenza tra saldo finanziario e obiettivo programmatico (milioni di euro)

2009 2010 2011 cumulato
Piemonte 123 26 -444 -294
Lombardia -42 65 -4 19
Veneto 32 57 20 109
Liguria 28 24 24 77
Emilia Romagna 83 68 24 175
Toscana 85 57 27 169
Umbria 14 14 4 32
Marche 31 22 14 67
Lazio 147 88 36 271
Abruzzo 16 35 32 83
Molise 8 5 -2 11
Campania 213 127 34 374
Puglia 82 75 42 199
Basilicata 23 14 6 43
Calabria 41 17 -11 47
Sicilia 166 92 -8 251
Sardegna 48 30 27 106
NORD OVEST 110 115 -424 -199
NORD EST 115 125 43 284
CENTRO 277 181 81 539
SUD 382 273 102 757
ISOLE 214 123 20 356
TOTALE 1.098 817 -178 1.737

Elaborazioni Unioncamere del Veneto su dati Corte dei Conti

Il decentramento fiscale nei Paesi europei

Con l’avvento della crisi economica e il progressivo deterioramento dei conti pubblici nazionali, il processo di attuazione del federalismo fiscale si è di fatto arenato. Nonostante tutti i decreti attuativi della legge delega del 2009 siano stati approvati nei tempi previsti, le mutate condizioni economiche e finanziarie del Paese hanno contribuito ad accantonare tale progetto, mettendo invece come primo punto in agenda il risanamento dei conti pubblici: il caso più emblematico è quello del debutto dell’IMU, un’imposta comunale il cui gettito viene attributo in parte allo Stato.
Il “congelamento” dell’attuazione della riforma federale ha lasciato l’Italia a metà del guado, con una spesa pubblica fortemente decentrata ma ancora fortemente dipendente dai trasferimenti. L’Italia si trova in una situazione intermedia anche con riguardo agli altri Paesi europei. A tale proposito, il gruppo di lavoro dell’Osservatorio sul federalismo e la finanza pubblica ha realizzato un articolo “Il decentramento finanziario in alcuni Paesi europei” che è confluito nel Primo Rapporto sulla Finanza Pubblica della Fondazione Rosselli “Finanza pubblica e federalismo. Strumenti finanziari innovativi: autonomia e sostenibilità” (Maggioli Editore, 2012).

In Italia tra il 2000 e il 2010 la quota di entrate pubbliche attribuibili alle Amministrazioni locali è diminuita di quasi 1 punto (dal 18,3% al 17,6%); nel medesimo arco temporale, la spesa decentrata è scesa di 1,2 punti (dal 34,5% al 33,3%). In questi anni, dunque, il divario tra entrate proprie locali e spesa decentrata è rimasto sostanzialmente inalterato: in sostanza le Amministrazioni locali hanno rilevanti competenze di spesa che vengono ampiamente finanziate con risorse dipendenti da altri livelli di governo.
Negli altri Paesi si osservano tendenze molto variabili: nei Paesi Bassi è cresciuta la quota di entrate direttamente imputabili al Governo centrale, diversamente da quanto avvenuto in Francia (le entrate in capo a Parigi flettono dal 40,1% al 36,6%). Aumenta la quota di entrate centrali in Germania, a scapito degli Enti di previdenza (le Amministrazioni decentrate non subiscono sostanziali variazioni), ed in Austria; in Spagna, invece, accanto ad una poderosa devoluzione della spesa si è provveduto a ridurre l’ammontare delle risorse statali (dal 49% al 36,8%) attribuendole alle Comunità Autonome (da 9,5% al 19,2%).
I flussi finanziari tra livelli di governo appaiono particolarmente rilevanti in Belgio, Paesi Bassi e Italia. Dieci anni fa anche la Spagna faceva parte di questo gruppo, in quanto l’ammontare dei trasferimenti tra i vari comparti pubblici era pari al 15% del Pil (il 41,9% della spesa al netto degli interessi); oggi, a seguito dell’attribuzione di risorse proprie agli Enti periferici, i flussi finanziari impattano sul Pil appena per il 12,4%. In Italia, invece, i trasferimenti di risorse pubbliche sono progressivamente aumentati, fino ad arrivare al 14,2% del Pil (e ad oltre il 30,7% della spesa).

Le entrate pubbliche consolidate per livello di governo. Anni 2000-2005-2010. Composizione %

2000 2005 2010 2000 2005 2010
Austria Francia
Amm. Centrali 50,2 52,8 48,9 Amm. Centrali 40,1 39,4 36,6
Amm. Stati federati 9,8 8,9 10,9 Amm. Stati federati
Amm. Locali 14,7 12,8 13,5 Amm. Locali 14,4 15,0 13,9
Enti Previd. 25,3 25,5 26,6 Enti Previd. 45,5 45,6 49,5
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0
Belgio Italia
Amm. Centrali 58,7 56,1 54,4 Amm. Centrali 54,3 51,5 52,5
Amm. Stati federati 6,0 8,9 9,2 Amm. Stati federati
Amm. Locali 6,6 6,9 7,1 Amm. Locali 18,3 19,3 17,6
Enti Previd. 28,8 28,1 29,2 Enti Previd. 27,3 29,1 29,9
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0
Germania Paesi Bassi
Amm. Centrali 27,5 27,6 29,5 Amm. Centrali 54,6 58,9 58,6
Amm. Stati federati 23,9 23,0 22,8 Amm. Stati federati
Amm. Locali 10,7 10,8 10,9 Amm. Locali 11,6 11,7 10,7
Enti Previd. 37,9 38,6 36,9 Enti Previd. 33,8 29,4 30,7
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0
Spagna Regno Unito
Amm. Centrali 49,0 36,9 36,8 Amm. Centrali 91,4 90,8 90,0
Amm. Stati federati 9,5 22,6 19,2 Amm. Stati federati
Amm. Locali 10,5 10,3 10,6 Amm. Locali 8,6 9,2 10,0
Enti Previd. 30,9 30,2 33,5 Enti Previd.
Totale 100,0 100,0 100,0 Totale 100,0 100,0 100,0

Elaborazione su dati Eurostat

 

Relativamente al livello di governo delle Amministrazioni territoriali (nei Paesi federali comprendono le Amministrazioni di Stati federati e le Amministrazioni locali, nei Paesi unitari solo queste ultime), in Italia si evince una crescita della quota di entrate derivate (dal 40,4% al 47,2%), ovvero di risorse provenienti da altri livelli di governo. In Spagna, invece, nell’ultimo decennio le entrate delle Amministrazioni territoriali sono diventate progressivamente sempre più autonome (dal 47,3% al 58,7%), con una contestuale flessione delle entrate derivate (dal 52,7% a 41,3%).
L’analisi delle entrate degli Enti periferici passa anche attraverso l’evoluzione delle risorse di natura fiscale. Il peso dei tributi delle Amministrazioni territoriali sul totale nazionale dei tributi è aumentato in buona parte dei Paesi europei considerati. Prendendo il confronto diretto tra il 2000 e il 2010, la quota di tributi locali è cresciuta in Austria, Belgio, Spagna. Francia, Italia e Regno Unito.
Naturalmente, in Spagna si registra l’evoluzione più significativa, frutto delle recenti riforme in campo fiscale ed istituzionale: il peso delle entrate tributarie di Comunità Autonome ed Enti locali è quasi raddoppiato nell’arco di un decennio, a conferma della concretezza del federalismo iberico. Anche in Italia l’incidenza delle entrate locali è aumentata, passando dal 20,6% al 21,4% anche a seguito del ricorso all’IRAP e alle addizionali all’IRPEF regionali e comunali (anche se si sono susseguiti alcune fasi di blocco parziale e totale agli incrementi di aliquota). Il livello massimo di decentramento “fiscale” è stato raggiunto nel 2005 (23,1%), al quale è seguito un periodo di sensibili oscillazioni.
Solo in Germania il peso delle entrate tributarie di Länder ed Enti locali sul totale dei tributi nazionali è leggermente diminuito nel corso di questi dieci anni. Considerata l’entità dei tributi locali (in Germania sono comunque quasi il 50%), tali flessioni sono da considerarsi fisiologiche e, verosimilmente, possono essere imputate a politiche di riduzione della pressione fiscale da parte di qualche Länder o il ricorso ad altre forme di finanziamento.

 

Dinamica delle entrate tributarie delle Amministrazioni territoriali*

2.1_grafico

(*) per At, Be, De, Es aggregato tra Amministrazioni di Stati federati e Amministrazioni locali; per Fr, It, Nl, Uk solo Amministrazioni locali

Elaborazione su dati Eurostat